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晋江市:晋江市新型城镇化综合改革工作推进情况综合改革助推新型城镇化

   

晋江地处福建东南沿海,与台湾一衣带水,距金门仅5.3海里,全市陆域面积649平方公里,海岸线长121公里。现辖6个街道、13个镇,户籍人口约110.7万,外来人口常年保持在110万以上,祖籍晋江的华人华侨、港澳台胞300多万。2014年,全市地区生产总值完成1492.86亿元、财政总收入198.02亿元、城镇居民人均可支配收入37070元、农民人均纯收入16610元。今年上半年,全市地区生产总值完成666.5亿元、比增9.0%;公共财政总收入完成96.03亿元、比增5.8%。县域经济基本竞争力连续14届位居全国5-7位,综合实力连续21年保持福建县域首位。2002年,时任福建省长的习近平总书记到晋江调研,把晋江人民的探索和实践概括为“晋江经验”。

一、综合改革助推新型城镇化的主要经验

近年来,晋江认真贯彻上级部署,把新型城镇化作为经济社会发展新常态下的新动力,举全市之力,紧紧围绕“以人为本”、“农业转移人口市民化”,加大改革创新力度,加快推进新型城镇化建设,努力做到“六个突出”、“六个推动”:

一、(一)突出融入融合,推动外来人口市民化

百万外来人口汇聚晋江,成为晋江工业化、城镇化、现代化建设的主力军。让这些外来建设者融入晋江、扎根晋江,既是晋江新型城镇化要解决的最核心问题,也是晋江一直以来努力探索突破的重点领域。近年来,我市始终坚持“同城同待遇、保障全覆盖”的基本理念,不断丰富居住证制度市民化待遇内涵,深化户籍制度改革,逐步提高外来人口基本公共服务均等化水平,让外来人口“进得来、融得入、留得住”。

(一)1.让外来人口“进得来”。就是解决外来人口的户籍落户、户籍福利问题。具体分两步走、双管齐下:一是率先实行“居住证”制度。2014年出台《晋江市实施流动人口居住证管理制度的意见<修订>》,允许年满16周岁,有稳定住所、稳定就业的外来人口申办居住证,赋予持证人员社会保险、医疗卫生、事业单位招聘等30项市民化待遇,让外来务工人员先成为晋江“新居民”。二是放开人口落户限制。2014年出台《晋江市流动人口落户管理实施意见(修订)》,将居住年限要求从5年放宽到2年甚至1年,住房条件限制由“稳定居所”放开到“无房”,并且实行“先落户、后管理”政策,只要符合落户条件的一律先行接收落户,再跟进计划生育等各项社会管理,让外来流动人口及其子女实现“无障碍”落户。同时,围绕解决“户口落哪里”问题,在规模以上企业建立集体户,一企一户,让流动人口落户在企业集体户;针对部分没有房屋、没有工作单位的流动人口,允许落户在以镇村所在地作为公共地址的集体户。截至目前,已有18356名外来人口转入户口,成为晋江“新市民”。

(二)2.让外来人口“留得住”。就是解决外来人口的就业、住房、社保和公共服务等问题,把人留住。就业保障方面,不仅通过提供免费就业创业培训、免费就业对接服务等举措帮助外来工“找工作”,更加注重维护合法工作权益,让外来工“安心工作”。譬如:薪资保障方面,建立健全工资支付监控网络,投入1000万在全省率先设立企业欠薪保障调剂金,筹集1.6亿建筑领域员工保证金,并建立欠薪举报奖励等制度,不让一名务工人员因恶意欠薪领不到工资;维权保障方面,在全市规模企业建立337个劳动争议调解室,将劳动争议调解组织贯穿市、镇、村、企四级,健全劳动争议预防、调解、处理体系,不让一名务工人员维不了权。2013年来,共受理涉及外来人员劳务纠纷、劳动争议案件2600多起,涉及务工人员近3000名,审结率达98%以上。住房保障方面,从廉租房、公租房、经济适用房、安置房和人才房等5方面构筑多元化住房保障体系,让外来人口“有房住”。目前已累计向外来人口提供保障性住房3502套、占全市配售配租总数的41.6%。特别是安置房方面,通过设立交易服务平台,实行“直接落户、就近入学、低额计税”等鼓励措施,探索外来人口同等享受购房按揭贷款的办法,创造条件让外来工购买安置房,安居下来。社会保障和公共服务方面,不仅让外来工平等享受证照办理、生殖保健、预防接种、法律援助、急难救助、计划生育、公共卫生等基本公共服务,还赋予外来工平等参加各项社会保险、职工医疗互助、新型农村合作医疗的社保待遇,目前在参加城镇职工养老、医疗、失业、生育、工伤等社会保险的人员中,外来职工比例已分别提高到56.1%、62%、56.1%、56%和56.6%。

(三)3.让外来人口“融得入”。从情感融入和文化融合入手,在工作、生活和政治待遇等方面,增强“新晋江人”的认同感和归属感,把心留住。融入学校方面,做出“不让一名务工人员子女失去接受义务教育的机会”的公开承诺,将全市公办学校向外来务工人员子女零门槛开放,赋予外来务工人员子女享受与晋江本地学生一样的就学升学权益(高中免学费等等),目前在晋江入学的外地学生已经超过了本地学生(20.33万),占在校生的58.7%,基本实现外来工子女免费接受义务教育全覆盖。而且,在国家未出台异地高考政策时,率先试行开辟异地高中教学班,让重庆、四川籍考生实现在晋江异地同步高中会考、异地高考体检,帮助外来工子女解决高中异地就读、异地高考问题。融入社区方面,率先在全省成立市级流动人口服务管理专门机构,在镇、村建设流动人口服务管理所(站),在规模企业设立流动人口综合服务中心,形成市、镇、村、企业“四位一体”的外来人口服务管理网络,为外来人口提供租赁房屋、就业推荐、计生审验等“一条龙”服务。融入政治方面,鼓励外来人员参与晋江的社会政治生活,平等参与“两代表一委员”推选和选举,充分表达利益诉求。目前,全市共有341名外来人员担任市、镇两级“两代表一委员”。融入企业方面,加大企业文化平台培育,以创建“和谐企业”为载体,实施“一企一策一品牌”战略,构建企业职工之家,培育企业与员工、员工与员工、企业与周边和谐统一互动的企业文化。同时以企业服务型党组织建设为主线,发动非公企业党群组织配合党政部门加强企业文化建设、流动人口管理、社会保险办理、慈善救助、矛盾化解、员工权益保障、员工素质提升和科技研发等工作,让员工从内心真正融入企业、融入晋江,近年来晋江的龙头企业每年春节员工返厂率都在95%以上,真正做到拴心留人、育才留才。

二、(二)突出同城同步,推动城乡发展一体化

始终坚持“全市统筹、城乡一体”发展理念,大力推进城乡规划、社会保障、基础配套和公共服务一体化,努力破解城乡发展“二元”结构,保障农民享有市区市民一样的待遇。

(一)1.城乡规划一体化。坚持把城乡规划一体化作为先导性工程来抓,确立“全市一城、一主两辅”城乡空间目标格局,将全市陆域649平方公里作为一个城来统一规划,建立“总体规划为基、详细规划为主、专项规划为辅”的城市规划体系,突破城乡规划“二元”结构,推动全市在空间布局、产业发展、功能配套上充分对接,构建布局合理、分工有序、开放互通的城乡空间结构。目前中心市区控规覆盖率已达70%,镇级总规、村庄规划实现全覆盖。

(二)2.社会保障一体化。按照“共建共享、均等待遇”的基本思路,在全省率先实行城乡低保、新农合、城乡居民养老等社保“城乡一体化”,让农民享有与城镇居民一样的社保待遇。经过几轮的提标扩面,城乡低保标准提高到每人每月580元,受益对象超过2万人;新农合标准提高至500元,参合率达99.9%;城乡居民养老保险累计参保62.1万人,有12万名60周岁以上城乡居民开始按月领取养老金。同时,建立慈善总会,累计筹集善款21亿元,长期实施助学、解困、复明、安居等慈善工程,在全市各村建立爱心援助站,按月向困难群众提供柴米油盐等生活补助。

(三)3.基础配套一体化。统筹推进城乡交通、水利、电力、环保等重大基础设施向农村延伸,推动城乡道路、供水污水管网无缝对接,促进城乡基础设施共建共享共用。目前,基本建成城乡一体的交通、通讯、信息、能源网络和垃圾焚烧发电处理系统。比如:交通设施一体化方面,把握城市快速发展的时机,确立“快速城市化”战略,大规模推进交通路网建设,全面打通市域内外、城乡之间的通道,打造“152030”快速交通圈,至2015年将实现市域内任一地点15分钟内上高速,任一镇街20分钟内通达中心城区,各镇街之间30分钟内通达。同时,落实“公交优先”战略,不仅实施公交国有化改革,推动城乡公交一体化运营,而且启动“三网一枢纽”城乡一体化公交服务网络建设,公交线路里程累计671公里,逐步将快速公交系统延伸至各城镇,将力争在2015年实现中心城区至各镇实现公交直达、村村通公交。

(四)4.公共服务一体化。一是推动教育服务一体化。近3年累计投入教育经费近50亿元,在福建省率先实施公办高中、中职免学费政策,统筹推进城乡教育资源均衡配置,2013年顺利通过义务教育发展基本均衡县国家认定,实现义务教育标准化学校全覆盖。二是推动医疗卫生服务一体化。大力推进国家公立医院改革试点工作,投入1亿元专项医改资金,革除以药补医弊端,在福建省率先推动新农合城乡一体化及乡村医生养老保险制度,在全市378家村卫生所(社区卫生服务站)全面实施基本药物及药品零差率销售制度,解决基层群众“看病贵”问题。三是推动文体服务一体化。一方面通过“大美晋江”文化惠民舞台工程、“文化下乡”等载体,每年深入基层举办3000多场次群众性文体活动,丰富群众文体生活,另一方面明确规定城镇新建居民小区、新农村建设必须按要求配足文体服务资源,采取市、镇、村和国家、集体、个人三结合的方式建设大量文体设施,为群众日常休闲活动提供更多去处。目前,全市共有各类体育场地2500多个,篮球场遍布各个村(社区),文化室(中心)、农家书屋和信息资源共享工程基层点建设实现行政村全覆盖,还将在所有镇(街道)配备镇级综合文化站。四是推动养老服务一体化。采取公建民营、医养结合模式,开展护理型养老服务,大力推广村级敬老院、居家养老服务站和老年活动中心“三位一体”的新型社区养老服务模式,在全市构建普惠型养老服务体系。五是推动公共安全服务一体化。组建1支100人的市级巡逻防暴中队、25支745人的镇级巡逻机动中队、391支3041人的村级专职巡逻队,实现村级专职巡逻队全覆盖,构建起市镇村三级治安巡防联动体系。

(五)5.劳动就业一体化。主要是构建三个体系:一是构建立体化劳动保障服务体系。在全市19个镇(街道)建设劳动保障事务所、389个村(社区)建设劳动保障工作平台,建立起以市级人力资源市场为龙头,镇级劳动保障所为支撑,村(社区)劳动服务为基点的三级立体化保障服务网络,并配备467名专职劳动保障协管员,为群众提供“零距离”就业服务(包括办理就业、失业登记、职业介绍、就业援助等等)。二是构建多元化就业创业政策体系。先后出台《促进农民增收的若干意见》、《做好普通高校毕业生就业创业工作的意见》等系列扶持政策,从培训补助、融资支持、创业补贴等方面全方位支持农村劳动力、高校毕业生等重点群体就业创业,营造城乡平等的就业创业政策环境。比如,对自主创业的农民,给予两年期、最高限额5万元的贷款贴息;对参加就业创业培训的本地农村劳动力,给予每人最高限额1000元的补贴,并优化人才导向,将技师、高级技师纳入晋江市优秀人才范畴,给予享受津补贴、住房保障、创业扶持、科研经费资助等政策待遇,引导城乡劳动者不断提升劳动技能。三是构建社会化就业创业培训服务体系。建立企业紧缺技术工种免费培训和培训资金直补企业制度,按照“政府推动、学校主办、部门监管、劳动者受益”的原则,依托职业学校、民办职业培训机构开展各式各样的订单式、定点式、定向式培训,构筑起完善的就业创业培训服务体系。

(六)6.产业发展一体化。一是推动城乡产业同步发育。上世纪80年代,面对萌动之中的商品经济,出台“五个允许”等一系列扶持政策,引导群众联户集资创办乡镇企业,利用“三闲”(闲置房子、闲置资金、闲置人员)以及海外资金、技术,发展“三来一补”(来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易)业务,开拓外向型发展途径,通过推动农村工业化促进城乡产业齐头并进、同步发育。二是推动城乡产业互补发展。通过产业规划引导、载体布局导向等手段,先后规划建设13个市级工业园、26个镇级工业园和一大批村级工业园,引导各个乡镇、农村因地制宜、发挥比较优势,有重点地发展块状经济、培育特色产业、打造产业集群,强化城乡产业统筹,推动城乡产业合理布局、相互补充、相互促进、实现联动协调发展。譬如,金融服务、现代商贸等三产新型业态主要布局在中心市区,制鞋产业布局在陈埭、池店镇,纺织服装产业布局在晋南一代,陶瓷产业布局在磁灶、内坑镇,等等,“一村一品、一镇一业”格局十分明显。

(七)7.就地城镇化、就近市民化。在大力推进城乡规划、社会保障、基础配套和公共服务一体化的同时,坚持新农村建设与推进城市建设同步,通过盘活城市低效开发用地和零散用地,把农民就地就近安置,把农村居民点适时适度聚集发展为新社区,并同步解决好农民的就业、资产盘活、养老保障等问题,消除农民进城的后顾之忧,三年来促成9万多农民在片区改造中实现就地就近城镇化、就地就近市民化、就地就近基本公共服务均等化。譬如:新农村建设方面,通过开展“百村示范、村村整治”工程、“美丽乡村”建设等活动,2005年至今累计投入23亿元整理252万平方米土地,大幅改善农村人居环境,打造了磁灶大埔村、深沪运伙村、金井围头村等31个新型农村社区。养老保障方面,除了新农保外,还在全省率先建立“凡征必保、即征即保”的被征地人员养老保险制度,维护被征地人员合法权益。目前,已覆盖168个村(社区),5.9万人参保,5.2万人按月领取养老金。盘活资产方面,允许被征地农民以土地换取安置房、商务办公楼、店面、商场、SOHO、现金、股权等,盘活资产,实现保值增值。

三、(三)突出品质品位,推动城市建设现代化

晋江城市发源于农村,城市化相对滞后,一度城市不像城市,农村不像农村。2009年以来,我们先后策划实施了九大组团、五大片区改造,投入了1000多亿元资金拉框架、拓空间、强功能、提品质,迅速改善城市面貌、提升城市品质。目前,中心城区建成面积已达105平方公里,全市城镇化水平由2009年的52%提升至2014年的64%。在城市更新改造过程中,我们始终做到五个注重:

(一)1.注重维护群众利益。在城市建设中始终坚持以人为本,做到为民建城而不是为利建城,让利于民而不是与民争利。在“为民建城”理念指引下,我们提出了“政府主导、市场运作、自求平衡”的经营运作思路,充分把握“以城养城”与“公益为主”的平衡点,避免陷入“土地财政”和“与民争利”的误区,让群众得到比原来更多、更持续的利益。譬如:在征迁方案制定过程中,始终突出“群众参与、保障民生”。改变往常“政府单方制定,群众被动接受”的操作方式,每份征迁方案都要通过与群众反复沟通、反复磨合,经过近百场大小会议研究、数十次修改完善才最终确定,最大程度地尊重民意、吸纳群众意见、保障群众利益,让拆迁户真正成为征迁方案制定的重要参与者。而且,每份征迁方案都做到“三个维护”,即维护群众合法权益、维护弱势群体权益、维护早签群众权益,制定了一系列保障拆迁户利益的措施,包括过渡租金补助、居住条件改善、失地农民养老保险、老人生活费补助、慈善福利扶助等等,在“一碗水端平”的前提下,尽最大可能照顾低保户、五保户、住房困难户等特殊群体。比如,住房困难户,可按优惠价购买人均35平方米的安置房;低保户、无房户,按人均20平方米的标准,保障居住面积,房款根据实际情况,可予以减免。在征迁方案实施过程中,始终坚持“公平公正、一以贯之”。牢牢盯住4个“关节点”:一是坚持标准。无论安征迁工作的哪一个阶段,无论拆迁对象是何身份,都坚决做到“一碗水端平”和“三不变、四早”,即:改建方式不变、安置地点不变、补偿标准不变,早签约、早腾空、早选房、早受益,使补偿标准首尾相衔、一以贯之。二是全程公示。举凡工作制度、办事流程、征迁纪律,以及拆迁补偿安置的相关政策、实施方案、奖励办法、选房顺序号、困难户申请名单等事项,都通过上墙上会、电视报纸、宣传材料等形式全程公示、接受拆迁户监督。三是集体决策。对征迁过程中遇到的重大事项,特别是涉及群众利益的敏感事项、需要“个案处理”的特殊事项等,都须经市委、市政府或指挥部办公会议、工作组办公会议集体研究决定,任何个人都没有决策权,任何人都不能私开口子,必要时还要征求社会意见。四是加强监督。专门成立独立工作的监督组,由纪检监察部门、人大代表、政协委员、村主干以及拆迁户代表等各方人士组成,专司廉政监督检查之职,只对市委、市政府负责,不受项目指挥部节制;同时设立举报电话,鼓励社会各界参与监督。通过这种全程“公平、公正、公开”的方式,有效维护群众的合法权益。在组团片区规划建设过程中,始终坚持“公益至上、兼顾平衡”。在片区规划建设时,始终做到“三个先行”(安置房建设先行、大型基础设施先行、公建项目建设先行),并安排最好的地块建设安置房、安排黄金地段建设文教卫、公园绿地等公共服务配套设施,让群众在城市建设中受益。尤其是在安置房的选址布局上,更是充分考虑维持原有社区系统、居民人脉关系的需要以及交通、就学、就医等配套的便捷程度等因素,优先安排用地。我们在“九大组团”更新改造过程中,用于开发建设的用地仅占36%,用于公园绿地、基础设施公共配套和安置房建设则占到64%。其中,梅岭组团作为典范,总规划用地7500亩,用于商住开发的用地面积仅占29%,而用于水、路、电、通讯等基础设施建设的面积占13%,用于拆迁户就近安置的面积占13%,用于教育、医疗等民生设施和文化建设、民俗保护的面积占5%,用于八仙山公园、绿洲公园、教育公园、晋阳湖景区等公共空间和生态养护的面积占40%,为被征迁群众留下大片公共休闲活动空间。

(二)2.注重优化城市布局。按照“一主两辅”城市布局和片区发展理念,将城市体系布局与产业布局、生态环境布局有机结合起来,通过片区成片开发推动城市化进程、优化城市空间布局。同时,通过基础设施配套、公共服务延伸,带动小城镇、美丽乡村建设,实现城乡统筹发展,让城市更像城市、镇域更像镇域、农村更像农村。近年来,成片改造了16个片区,每年盘活低效用地1万亩,每年拆迁300多万平方米,每年提升城镇化率2个百分点,实现了“一降两增三提升”(市区建筑密度下降,公共配套和生态空间增加,人口承载力、经济承载力和防灾减灾能力大大提升),城市总体布局更趋合理。比如,梅岭组团经过改造,建筑密度由16.27%下降到10.42%,容积率由0.4提高到现在的1.57,原来是杂乱无章的民房和零零星星的店面,没有什么公共配套,现在有各种各样的商业业态,公共配套、生态空间也增加到3327.7亩;原来的店面每平方1-2万元,现在每平方4-5万元;原来人口2万人,现在可容纳25.6万人,人口承载力、经济承载力和防灾减灾能力都大大提升了。

(三)3.注重完善城市功能。坚持“功能重于形象”,更加注重人的感受、人的需求,全方位推进城市功能配套建设。比如,策划建设“152030”快速交通圈,近3年共投入77.5亿元,实施67个市政交通项目,打通了41条城市主干道,城市路网越来越完善。比如,实施“五个系列”资源整合,包括教育、卫生、文体、市政设施和社会福利,去年启动以来总共实施234个项目,建成了一大批学校、公园绿地、文体、养老等服务设施。比如,推进城乡基础设施“6+1”工程,启动实施208个项目,大力提高城市承载力。

(四)4.注重改善生态环境。坚持把“生态立市”理念融入经济社会发展全局,以创建“国家级生态市”和“国家环保模范城市”为载体,系统推进生态文明建设,具体做到“五个突出”:一是突出战略引领,构建生态安全保障体系。将“生态绿城”作为“五城同创”发展战略的重要一环,从组织领导、资金投入、宏观规划三个层面建立保障机制,保障生态建设的有序推进。组织领导层面,高规格成立“晋江市生态环境保护工作领导小组”,并下设综合协调组、专项整治组及考核督查组,建立分工明确、责任到位、齐抓共管的生态建设工作格局,有效解决生态建设过程中的部门分隔、各自为战,权责不清、互相推诿,监督缺位等问题。资金投入层面,将生态建设与环境保护作为本级年度预算的投入重点,并建立环保投入逐年增长机制,三年来累计投入130多亿元用于生态建设。宏观规划层面,遵循问题导向和规划导向原则,组织编制《晋江市生态市建设规划》和《晋江市环境提升三年行动方案》,并配套出台《晋江市海岸带保护利用规划》、《晋江市绿道网系统总体规划》等专项规划,构筑起相对完善的生态规划体系,系统性解决晋江生态建设的发展目标、功能区划、战略要点、实施路径和项目支撑等问题。二是突出绿色低碳,构建生态经济体系。在处理经济建设与生态建设的关系时,“要金山银山,更要绿水青山”一直是我们坚持的准则。为了能够推进经济发展“绿色转型”,这几年我们抱着壮士断腕的决心,顶住转型带来的阵痛,坚决将一些已经不适宜在晋江发展的行业予以整体清退或推动整合转型。比如石材业和皮革业,我们舍弃60多亿工业产值,顶着巨大压力关停了623家石材加工企业,将安海可慕皮革集控区63家皮革企业进行全面整合重组。比如陶瓷行业,虽然“煤改气”会增加企业的成本负担,但是去年我们还是在全市建陶企业全面推广使用天然气。现在,我们还在制定印染行业整合提升工作方案,将按照“集聚整合、控量提质、节能减排”的基本思路,推动全市印染、皮革行业逐步退城入园,实现集控集聚发展。三是突出城乡统筹,构建生态人居体系。以争创国家园林城市为抓手,统筹抓好城乡造林绿化、环卫保洁,让老百姓充分享受“绿色福利”。造林绿化方面,持续开展“全民动员、绿化晋江”活动,以创建绿色社区和生态村、镇为载体,引导镇、社区、村实施高强度绿化,构筑“城在林中、路在绿中、房在园中、人在景中”的城市格局。近几年,每年造林都在1万亩以上,人均公共绿地面积达到36.9平方米,有1个镇获评国家级生态镇,11个省级生态镇已通过国家级生态镇考核验收,6个社区获评泉州市级及以上“环境友好型社区”,241个行政村获评泉州市级生态村。此外,我们还培育了65个市级“环境友好型学校”。环卫保洁方面,我们将环卫保洁队伍直接延伸到村一级,市财政每年统筹投入1.3亿元用于保障人员工资和日常经费,建立属地管理机制,实行城乡生活垃圾“村(社区)一级清扫、收集(集中入桶),镇(街道)一级清倒、中转(村各镇垃圾转运站),市一级转运、处理”(垃圾转运站至垃圾焚烧发电厂)运作模式,目前已经实现垃圾日产日清。四是突出治改并举,创建生态环境体系。坚持生态开发与保护并重,人工治理和生态修复并举,加强水资源、土地资源、海洋资源等主要自然资源的保护,构建生态防线、资源红线和开发底线“三道防线”。其中,在水资源保护方面,成立生态办和工业污染、农业污染、拦污截污、河道整治、流域绿化、环卫保洁六个专项整治小组,由7位市领导牵头推进14条流域综合治理,实行工业、农业、生活三大污染源排查销号制度,构建环保、农业及公检法部门打击环境污染违法犯罪行为联席会议制度,组建生态法庭,实现对破坏生态各类案件快处快办,近三年累计投入20多亿元实施近200个项目,对全市溪流进行分批综合整治,将生活污水收集处理范围辐射至全市各乡镇。目前,全市已建成5个污水处理厂和544.6公里污水管道,日处理污水19.5万吨,还有3个污水处理厂在新建或者扩建,一旦建成,日处理污水能力可达30.5万吨。海洋资源保护方面,我们在全国县级市中率先组织编制《海岸带保护利用规划》,从法制层面对近海岸带资源的保护利用予以规范和保障,自2006年以来,围绕海岸线环境整治、海岸线生态修复、沿海防护林建设等海岸生态建设关键领域,累计投入27.2亿元实施了一大批沿海基干林带修复、湿地保护、近海水域治理项目,全力打造美丽海岸线。五是突出全民参与,构建生态文化体系。通过建立重大生态决策公告制度、建立环保志愿者队伍、举办生态文明宣传月等综合措施,建立健全市民参与机制,扩大市民对环境保护的知情权、参与权和监督权,在全市树立起建设生态文明的共同理想,营造“绿色文化”。

(五)5.注重集约节约利用土地。坚持“节约优先”发展战略,不断提高土地节约集约利用水平,走内涵式发展道路。一是实行“三个集中”。通过强化土地利用规划管控、推进“退二进三”、实施“三旧改造”,引导推动工业企业、项目向开发区(园区)集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中。目前,结合城市改造,已推动126家优质企业退城入园。二是严格项目准入。立足于防范低水平重复建设,出台实施工业项目准入审查和批后监管暂行办法,分鼓励类、允许类、限制类、禁止类四种类别对工业项目投资强度、税收贡献率以及准入审查流程实施差别化管理,并适度提高工业项目准入门槛,规定项目总投资1000万元以下、用地面积5亩以下项目原则上不予单独供地。同时,在用地预审环节上,建立完善的项目用地预审平台、制度,对每宗项目用地开展“五个符合”审查,保证有限土地资源的高效合理利用。三是盘活低效用地。出台工业用地规划指标调整、标准厂房建设等专项政策措施,支持引导企业通过利用地下空间、建设标准厂房以及利用现有土地、厂房就地改扩建或通过淘汰落后产能腾出发展空间。譬如:在符合规划、不改变用途的前提下,允许企业提高土地利用率和增加容积率,不再增收土地出让金,并免收城市基础设施配套费用;对开发建设地下空间作为地上建筑配套或附属设施的工业项目用地单位,准予申请办理地下空间的土地使用权登记。2013年以来,通过二次开发、腾笼换鸟等方式,盘活土地资源1万余亩。

四、(四)突出互动联动,推动产城发展一体化

始终坚持“产城一体、融合发展”,以产兴城、以城促产、产城融合,推动城市建设与产业发展良性互动、协调并进。

(一)1.以产兴城。充分发挥产业作为吸纳城镇就业和容纳城镇人口重要经济基础的作用,持续推动产业“增量提质”,以产业升级提升城市内涵,促进人口聚集,带动城市繁荣。“增量”方面,深化实施“品牌经营”、“资本运作”、“创新驱动”、“龙头带动”和“全方位创新”等发展战略,全力抓龙头、筑链条、建集群,培育了7个超百亿产业集群,600家超亿元企业,为城市持续发展吸引聚集稳定人流和充裕资金流。“提质”方面,推动126家优质企业退城入园,52家企业转型转产,229家低效污染企业淘汰出局,并出台近20份鼓励扶持政策,每年投入近8亿元支持企业创新转型,培育137家知名品牌企业,带动城市知名度、美誉度的整体提升,吸引集聚一大批高端人才为晋江城市建设发展出谋划策、贡献力量。

(二)2.以城促产。在城市更新改造中,集中构建一批转型升级、创新突破的平台,着力布局和培育工业设计、文化创意、现代物流、金融等生产性服务业,以及文教卫生、商贸流通、旅游休闲、娱乐健身、餐饮住宿、市政服务等生活性服务业,培育壮大新型业态,引领产业高端发展。如:通过调整优化城市功能布局,孕育8大专业市场,3大文化创意园区,1个金融聚集区和一大批高端商业综合体,催生一些新型业态,支撑带动了第三产业加快跃升,2014年完成三产增加值440亿元、比增9.7%,增幅首次超二产;通过更新城市面貌、提升城市品味,引进来、留下来了一大批产业高端人才,并进一步带动产能、税源、总部、财富、人气的回归,三年来有232家企业总部、销售中心回归,回归税源20多亿元。

(三)3.产城融合。在城市更新改造过程中,同步拓展园区发展空间,2009年启动实施“一区九园”开发区拓展规划,2012年又拓展了食品、光电信息、时尚服饰、海洋生物科技等产业园区,把园区规划总面积扩大到203平方公里(占晋江市域面积的1/3)。同时,严格按照城市新区的标准,同步推进基础设施和公共配套建设,先后投入50多亿元,完善园区供气、供热、供电、污水处理等产业配套,以及道路、学校、医院、文体设施等市政配套,打造混合型城市功能区,为城镇化提供强大产业支撑。

五、(五)突出根脉文脉,推动城市文化特色化

抢抓东亚文化之都和海丝先行区建设机遇,坚持固态保护、活态传承和业态提升并重,注重保护传统建筑,保留闽南元素,保存文化遗产,守护城市的根,守住文化的魂,避免千城一面。

(一)1.固态保护。在城市更新改造中,对一些有历史积淀、有文化底蕴、有建筑保留价值的古民居、建筑群、宗族祠堂,通过整村保护、成片保护和局部保护等,尽量给予原貌修缮,保留下来,让群众记得住乡愁、留得住记忆,让历史文脉得到传承,让城市成为共同的精神家园。同时,委托清华大学历史名城保护中心对全市历史风貌建筑进行调查,并研究制定保护利用规划,计划以“陈埭涵口村、灵源灵水社区、龙湖福林村、金井石圳溜江村、金井福全村、五店市传统街区”等10个古建筑群为重点,在全市保留修缮6500多栋具有时代特色烙印的建筑单体。此外,在建设中,注重延续城市的山水格局、特色风貌、人文习俗,注入历史元素、闽南元素和华侨元素,最大限度地彰显城市文化特色。

(二)2.活态传承。围绕保护好高甲戏、掌中木偶、南音、东石灯俗、水密隔舱福船制造技艺等世界级、国家级非物质文化遗产,成立晋江市非物质文化遗产保护中心,从传承人培育、活态表演、场地保障等入手,强化保护和传承,相继设立柯贤溪戏剧丑角艺术表演奖、创建水密隔舱福船制造技艺练习所、晋江历史文化名人馆、晋江市戏剧中心、晋江市非物质文化遗产博物馆,布局30个闽南文化生态保护区展示点,选择30所中小学,推动非物质文化遗产的“活态”传承。目前,正结合闽南文化生态保护区建设,筹建“世界闽南语文化发展研究中心”,筹划配套举办系列文化活动。

(三)3.业态提升。结合非物质文化传承保护,努力将非物质文化遗产转化为文化产品、文化产业,在保持传统风格的同时,研发、创作、生产现代与传统相结合的新产品,寄保护传承于产业化之中。目前,正重点打造晋江市东石镇潘山木雕、元洲闽台木雕民俗文化园,灵源万应茶、木偶头、木板年画、高甲戏演艺以及南音曲谱、唱片等均已实现产业化发展。

六、(六)突出机制体制,推动城市更新高效化

积极应对城市大范围更新、大面积改造、带来的新形势、新挑战,不断调整优化城市规划管理、经营运作、建设管理等方面机制体制,提高城市综合管理水平。

(一)1.优化组织领导机制。围绕项目策划生成、跟踪落地、组织实施等环节,构建三级城建管理体系,就是实行城建领导小组一级统领决策、城建办二级统筹协调、项目指挥部三级具体实施的城建运作机制,实行一把手抓城建、四套班子抓城建、成建制抓城建、统筹统一抓城建,加强对城市规划建设管理的领导和统筹。①城建领导小组一级统领决策,就是成立城市建设管理领导小组,全面负责城市建设的统筹和统一,统筹解决城建项目决策、经营和建设过程中人力资源配备、资金调度、手续审批等问题;②城建办二级统筹协调,就是在领导组下设办公室(即城建办)及市安置房办等机构,负责城市建设的协调、服务工作;③项目指挥部三级具体实施,就是依托组团、项目设立指挥部或项目办,具体负责项目土地房屋征收补偿安置工作及部分项目的实施。

(二)2.优化经营运作机制。确立“政府主导、市场运作、自求平衡、滚动发展”城市发展理念,始终将全市城市建设纳入一盘棋来经营运作,制订出台13份城市建设规划性文件,对城市规划建设层面所要注意的各种事项进行统筹,解决了在城市拆迁过程中各自为政,互相攀比,失去平衡,最后居高不下,整个城市建设走向死胡同的问题。如,对组团片区开发,实行“五个统筹”,包括统筹征迁标准、统筹规划、统筹招商、统筹地价、统筹资金调度,实现全市城建大局平衡。同时,各大组团、片区推行“八个同步”工作法,就是同步推进项目策划、规划设计、手续报批、征地拆迁、招商选资、安置建设、公共配套和传统文化保护,采取立体推进、交叉运作的方法,用最短时间快速完成项目策划、征迁和落地,快速盘活土地、回笼资金,把投入产出时间成本降到最低。比如紫帽片区,房子刚拆完,成本就快速回收回来,基础配套设施、安置房、教育文化配套也同步跟进,从而保证了城建的整体速度。

(三)3.优化规划管理体制。切实把以人为本、环湾向湾、尊重自然、绿色低碳理念融入城市规划全过程,将复杂的规划指标,提炼出7个通俗易懂、便于执行的具体指标,作为强制性要求,包括建筑退让、密度、容积率、立面形态与色彩、天际线、绿化景观、配套设施,以单体品质保证片区建设质量。同时,分片区设立规划建设管理站点,下放审批权限,进一步扩大规划管理覆盖面。

(四)4.优化综合管理机制。一是打造“大城管”格局。成立晋江市城市管理委员会,统一指挥、调度城市管理资源,统一协调、组织、开展城市管理工作,建立“市级统一领导、镇街具体实施、社区共同介入”的城市管理新体制,推动城市管理无缝隙,责任全覆盖。二是实施网格化管理。在全市314个村(社区)试点全面推行网格化管理模式,统一搭建信息化管理平台、组建专业化网格管理队伍,实行“定网格、定人员、定职责”管理模式,建立村(社区)新型公共服务体系,推动村(社区)服务管理从条块分治向整体联动转变,从“一人一事包村”向“一人一格包干”转变,从被动应对向主动服务转变,从传统管理方式向信息化管理转变。三是创新社区管理。在新型(安置)社区推行街道、社区、业主委员会和物业公司“四位一体”运行机制,调动社区多元主体参与社区治理的积极性,并且以政府购买服务方式,推进社区、社会组织和专业社会工作者“三社联动”服务机制,最大限度激发社区社会活力。同时,整合社区公共服务资源,在全省率先推进社区公共服务中心建设,所有城乡社区各建有一个布局合理、功能完善、管理有序的社区公共服务中心,统一设立柜台“一站式”服务窗口,设置党群社团、村建经济、综治平安、计生管理、流动人口、社区救助、劳动保障、科教文卫等8个服务岗位,进一步整合了社区公共服务资源位,为社区居民提供一站式便捷服务。如在梅岭街道、兰峰社区和桥南片区试点建设街道(社区)家庭综合服务中心,为居民提供专业化、综合性服务;在基层设立青少年基层工作站,开展青少年社会工作服务。专业社会工作服务已覆盖全市19个镇街、近200个村(社区)。四是强化公共安全应急管理。建立社会治理应急指挥中心,整合部门平台和社会资源,实行“一中心多平台”指挥模式,对突发、应急事件和群众的求助,统一受理、统一调度、快速反应、高效处置,有效提高应急效能与社会治理服务水平。目前,受理各类求助平均处理时间缩短一半以上,群众接处警满意率保持在98%以上,初步实现“智能、精准、综合、高效”管理。

总的来说,近几年晋江新型城镇化建设上作了一系列积极有益的探索,也取得了一定成效。但是,率先发展导致瓶颈先遇,但仍有一些问题亟需加快解决,具体有六方面:一是人口市民化进程还不够快。农业转移人口市民化的成本、制度、能力和文化障碍还没有完全破除,新晋江人的融入融合和城市归属感有待进一步推动提升。二是城市功能、辐射力还不够强。中心市区集聚辐射带动能力总体还不够强,优质教育、医疗资源,大型绿地、广场等功能配套还比较缺乏,现代服务业发育也相对滞后,城市软硬环境对产业转型发展的支撑能力还不足。三是城乡发展还不够协调。农村的公共服务、基础配套还不够完善,城乡统筹的任务仍较繁重。四是生态治理任务还相当繁重。生态环境仍然存在较多欠账,生态建设的系统性、整体性还比较不足,环境治理尤其是水污染治理还任重道远。五是发展空间相对不足。全市已开发建设用地占总土地面积比例已达44.7%,有限的土地资源与不断增长的用地需求之间的矛盾日益加剧。而且,民营经济为主导的发展模式给城镇、产业空间布局带来了诸多历史遗留问题。比如,由于过去缺少统一规划,民营企业厂房布点分散,且与住宅民房混合分布,严重制约了土地的集约节约利用。六是管理权限与经济社会发展不相适应。晋江当前的经济社会管理权限和行政编制规模,与拥有的220万常住人口以及庞大的经济总量已经不相适应,一定程度上制约了经济社会的快速健康发展。比如:每万人拥有公务员、教师、警察和医护人员的比例,均远低于全国平均水平,分别仅为全国平均水平的57%、55%、42%和17%。

二、全面深化改革进一步推动新型城镇化的设想

下一阶段未来几年,我市将全力贯彻习近平总书记对晋江新型城镇化的重要批示精神以及张高丽副总理在晋江考察新型城镇化工作时的指示精神,围绕“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化”总体要求,以“加快推进农业转移人口城镇化”为主题,实施“153050”行动计划,不断丰富晋江新型城镇化内涵,力争到2020年完成50万农业转移人口市民化,形成具有晋江特色的新型城镇化样板。重点解决3个关键问题:

一、(一)解决农业转移人口融入融合问题。

重点抓好四个方面:一是推进户籍改革。加快完善户籍制度政策和居住证政策,推进居住证与户籍制度的衔接融合,全面放开外来人口落户限制,配套建立外来农业转移人口融入导向机制,实施计生、社保迁转等系列改革,鼓励社区接纳外来人员户口迁入,让更多外来人口“无门槛、无障碍”在晋江落户安家。二是推动公共服务全覆盖。以实现城乡、区域和群体间基本公共服务均等化为目标,加快建立基本公共服务多元化供给机制,探索实施新农合省内异地双向转移接续、“钱随人走”保费补贴跨区域转移办法及外来人员与留守家属分别参合的新农合参保机制,推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变,使基本公共服务全面、平等地惠及全市居民。三是维护进城农村人口资产权益。探索实施农村宅基地制度改革,围绕农村宅基地“产权明晰、规范管理、节约集约、权能扩展”四个改革方向,加快研究出台“1+7”系列政策措施,进一步加强宅基地规划控制,开展宅基地确权登记、流转交易,维护农村集体土地权益、保障农民财产性收益。同时,推进农村集体产权制度改革,通过“明晰集体产权、重建经济组织、量化集体资产”解决集体产权虚置问题,并积极引导农村居民组建新型经济组织,探索实行与居委会脱钩、由第三方机构负责管理的运营模式,促进集体资产保值增值、收益合理分配,化解村民财产权益流转障碍,消除农民进城的后顾之忧。四是破解市民化成本障碍。加快建立农业转移人口市民化成本动态监测体系,科学测算农业转移人口市民化成本,同步明确成本承担主体、支出责任和保障机制,构建以政府为主,个人、企业、社会三方参与的多元化成本分担机制,破解农业转移人口市民化成本障碍。

二、(二)解决城市品质内涵提升问题。

重点抓5个方面:一是优化城市空间布局。按照“一主两辅”的城市布局,进一步健全城乡开发决策机制,建立功能片区业态互动、规划衔接、招商统筹机制,推动组团片区功能合理布局,构建更加清晰、紧凑的现代化城市空间和功能体系,推动城市由“散”到“聚”。同时,加快推进“多规合一”,理顺各类规划之间在空间层次、规划内容和管理权限上的交叉和矛盾,建立规划基础数据、规模、布局、时序、保障措施等协调衔接机制,促进各类规划无缝衔接、实现一张图作业,以规划统筹空间资源配置。二是完善城市功能配套。紧扣“功能集聚、品质提升”,加快推进“九大组团、五大片区”更新改造,新建一批城市广场、文体设施、商贸服务、公建配套,实施一批立面综合整治、道路景观提升项目,打造一批功能完善、人气集聚的混合型、差异化片区,有效提高城市承载力。三是推进产城融合发展。探索“产城乡”融合开发模式,严格按照现代产业园区的功能标准、运营模式规划建设新拓产业园区、完善提升已建成园区功能配套,打造混合型产业城市综合体。四是提升人居生态环境。紧盯“国家级生态市”和“国家级环保模范城市”创建目标,重点围绕“生态绿网、健康水系、气候变化、大气质量、固废污染、绿色交通和环境管理信息平台”等七个领域,全力抓好178个生态建设项目,系统性改善提升生态人居环境。同时,加快建立生态红线管控制度,健全自然资源资产产权、有偿使用制度以及资源环境承载力监测预警机制,完善社会生态管理绩效评价和责任追究制度,落实资源环境用途管制,保障环境与经济协调发展。五是保护城市根脉文脉。进一步强化古民居、古村落、古建筑群、古河道和古树名木保护机制,开展历史名村、历史文化街区、传统民居保护行动,保留修缮10个古建筑群、6500多栋建筑单体,保留城市的乡愁记忆。同时,全面盘点宗教、海洋、闽南语、华侨等非物质文化资源,加快布局国家级非物质文化遗产传习基地,建设“世界闽南语文化发展研究中心”,推动非物质文化遗产的“活态”传承。

三、(三)解决机制体制障碍问题

。遵循“系统性、整体性”改革理念,同步推动强县扩权、省级“小城市”试点培育、投融资体制、城市综合管理、社区管理和土地利用管理等关键领域先行先试、创新发展,凝聚新型城镇化系统合力,整体化解新型城镇化体制机制障碍。重点探索6个方面:一是争取实施“强县扩权”改革。争取按照管理服务人口的实际规模配置行政资源,在“计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、税权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、政策直接享用”等方面进行探索实践,进一步扩大自主发展空间、提高社会治理效率。二是探索推进省级“小城市”试点培育。依托安海、金井两个辅城核心镇域探索“强镇扩权”发展路径,系统性推进“发展规划统筹、行政建制改革、社会治理创新、公共服务社会化”等一系列改革措施,建立新型行政管理模式,全面提升试点镇域行政效能、降低行政成本,增强承载社会经济发展、吸纳农业人口转移的综合能力。三是推进投融资体制改革。围绕解决“短周期、高强度、大规模城镇更新改造投入”与“周期长、收益低、经营难城市运营机制”之间的突出矛盾,大力探索城建项目市场化运作、城建融资手段创新、社会资本引导参与等可持续、多元化投融资机制,探索通过公共资源市场化运作、资产证券化、资产股权转让以及建设项目融资租赁、PPP(公私合作管理)等多种方式盘活城市存量(增量)资产、融通城市建设资金,逐步摆脱“政府举债、独力建城”的被动局面。四是深化城市综合管理改革。加快建设“智慧城管”,提升应急指挥、社区网格化等管理平台,构建“三位一体”(管理、执法、服务)综合管理模式,打造“大城管”管理体系。五是推进社区管理改革。探索社区整合管理机制办法,解决好集体资产分配、计生管理、基层组织调整等社区整合关键问题,并探索实行“成立‘微组织’、收集‘微心愿’、实施‘微项目’”的社区自治模式,建设社区“自行发现问题、研究问题、解决问题”的治理机制,进一步提升社区自治水平。六是推进土地利用管理改革。重点从集体建设用地市场化运作、土地集约节约利用管理、低效用地盘活、用地报批方式等四个方面进行探索创新,力争在弹性土地供应方式、集体建设用地流转交易和“人地挂钩”、“只征不转”等方面取得率先突破,进一步拓展发展空间。

 

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