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德清县:全面深化改革的德清样本

   

浙江德清县

德清县位于浙江北部,东望上海、南接杭州、北连太湖、西枕天目山麓,处长三角腹地,是杭州都市圈的重要节点县。县域总面积936平方公里,下辖9个镇、2个乡,户籍人口43万。宋人葛应龙在《左顾亭记》中写道:“县因溪而尚其清,溪亦因人而增其美,故号德清。”

德 清是一个交通区位优越的地方。,县城武康距杭州市中心仅半小时车程,距长三角核心城市上海、宁波、南京均在2小时车程以内,交通十分便利。特别是随着杭宁 高铁的开通和内河航道的改善,我们进入了全新的德清进入了全新的“高铁时代”和“港口时代”,得天独厚的区位优势得到进一步凸显。接沪融杭既是对我们区位 的形象描绘,更是我县经济社会发展的重要战略。

德清是一个产业基础扎实的地方。近年来,德清坚持“工业强县、产业兴县”主导方向,大力强化产业培 育,逐步形成了以先进装备制造、生物医药、装饰建材三大主导产业和地理信息、通用航空等战略性新兴产业为主的“3+X”工业产业体系,经济转型升级步伐不 断加快;大力推进“讲道德•更健康”诚信农产品建设,都市型现代农业的核心竞争力不断提高;金融、物流、旅游等现代服务业发展迅猛,“5+N”服务业发展 体系不断完善,实现了三次产业协调发展,在2014年全国中小城市综合实力百强县中列第41位。

德清是一个生态环境优美的地方。县域具有“五山一 水四分田”的地形特征,坐拥国家级风景名胜区莫干山、国家湿地公园下渚湖和千年水乡古镇新市。作为国家生态县,良好的生态环境吸引了一大批国际化休闲旅游 项目前来投资,培育了以72家“洋家乐”为代表的民宿休闲新业态,形成了裸心谷、法国山居、养生劳岭、隐居莫干、后坞生活等一批异国风情度假村和精品民宿 集聚区,“原生态养生、国际化休闲”、“想裸心、到德清”品牌蜚声中外,真正实现了将“绿水青山”的生态优势转化为“金山银山”的发展优势。

德清 是一个文化底蕴深厚的地方。建县1800多年历史,孕育了防风文化、游子文化、道德文化、农耕文化、瓷之源文化等一大批具有地域特色的优质文化。尤其是莫 干山,现存风格各异的别墅250多幢,被誉为“世界近代建筑博物馆”,留下了许多名人踪迹和轶闻趣事,也是近现代史上许多重大历史事件的发生地。近年来, 我们坚持“全民参与、惠及全民”的理念,大力推进公民道德建设,形成了精神文明建设的“德清现象”,成为了全省乃至全国的“道德高地”。

德清是一 个城乡统筹发展的地方。坚持以中心城市、中心镇、中心村“三中”联动推进城乡统筹,扎实开展省城乡体制改革试点,深入推进基本公共服务均等化,形成了田园 城市、风情小镇、美丽乡村交相辉映的城乡统筹发展新格局。特别是率先打造出了美丽乡村建设2.0版,城乡居民收入比为1.69:1,城乡统筹发展水平位居 浙江省前列。

一、改革概况

“四个全面”是以习近平同志为总书记的党中央对新形势下治国理政提出的新的战略布局,是以全面建成小康社会目标 为统领,全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党相互支撑的顶层设计,抓住了当前改革发展稳定的关键,拎起了中国发展的总纲。在“四个全面”战略布局下 审视,全面深化改革是方法路径和精神内核。近年来,我们深入贯彻落实十八届三中全会关于全面深化改革的决策部署,以全省唯一的城乡体制改革试点为总抓手, 充分考虑各项改革举措之间的关联性、耦合性,以重要领域和关键环节作为突破口,推动各项改革协同配合推进,形成出上下联动、主动作为、蹄疾步稳、狠抓落实 的良好局面,呈现出全面播种、次第开花的生动景象。

德清城乡体制改革是一项综合性的改革。自2014年3月省政府批复《德清县城乡体制改革试点方 案》以来,在省委省政府的高度重视和省级相关部门的大力支持下,我县着眼于突破城乡二元结构,围绕城乡规划建设一体化、农村产权制度改革、城乡要素市场化 配置、行政审批制度改革、县域经济向都市区经济转型发展、基本公共服务均等化、生态建设保护、创新社会治理等8大重点领域,大胆探索,全面推进改革,加快 城乡一体化发展,特别是在农村产权、户籍制度、要素流动等改革方面取得了一些突破,形成了一些可复制可推广的经验,取得了阶段性的成效。德清在城乡体制改 革的大框架下,也获得了国家“多规合一”等6项国家级试点和14项省级试点,被中国经济体制改革杂志社评为中国改革(2014)年度十大改革案例单位, 《人民日报》在头版大篇幅刊登《浙江德清试点城乡体制改革 叫醒沉睡的农村资产》宣传试点工作。改革试点为德清经济社会转型发展、“两美”建设增添了新动力,城乡一体“化”出了百姓美好新生活。根据第三方调查显 示,我县群众对城乡体改的整体综合满意度为92%。2014年11月,全省“深化千万工程 建设美丽乡村”现场会在我县召开,夏宝龙、李强等省领导给予了充分肯定;我县也被列为2014年中国全面小康十大示范县市。

 

目前已争取到的上级试点汇总表

总 体来看,德清城乡体制改革试点始终围绕促进全面融合这“一条主线”,重点突破城乡二元结构,加快推进新型城市化,形成以城带乡、以乡促城、城乡融合的一体 化发展新格局;牢牢把握以“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”这“一条底线”;坚持“三项原则”,即坚持以人为本原则,让城乡居民 平等参与改革过程;坚持市场导向原则,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府引导作用,促进城乡生产要素自由流动和平等交换;坚持城乡统筹 原则,创新城镇建设、管理体制机制,推进城乡基础设施和公共服务一体化,促进城乡公共资源均衡配置;明确“四个导向”,即推进城乡之间均衡化发展的公平导 向、提升群众幸福指数的增利导向、及时总结提升的问题导向和把改革的蓝图、决策、政策交给百姓的群众导向。德清改革试点在现行法律法规的框架下,做到了大 胆探索与稳妥有序推进相结合,群众广泛参与、社会高度认可,成效积极显著,为全省推进城乡体制改革提供了可复制、可推广的经验、做法。

二、主要做法

(一)围绕农村产权清晰化,推进“三权到人(户),权跟人(户)走”的农村产权确权改革。

1. 建立农村土地(林地)流转经营权确权登记颁证机制。我县早在2007年100%完成了农村土地(林地)承包经营权的确权登记颁证工作,全县共确权登记 28.9万亩农村土地和41.3万亩农村山林,发放农村土地承包经营权证79793本,农村山林承包经营权证31737本,并做到承包面积、四至、合同、 权证“四到户”,实现承包土地面积和四至在合同、权证、登记表与实际承包状况的“四相符”。在此基础上,2014年对经营面积10亩以上、基础设施投入 10万元以上农业和30亩以上的林业经营主体的流转经营权进行登记颁证,其中农业经营面积50亩、林业30亩以上的流转经营权证100%发放,通过“精准 确权”实现了农村土地(林地)所有权、承包权、经营权“三权分置”,切实固化了农村土地(林地)集体所有权、农户承包权(承包经营权)、土地经营权(流转 经营权),为保障农民权益、促进农业规模经营,推动现代农业发展、农民增收创造了良好条件。

2.建立集体经营性资产确权登记颁证机制。按照集体资 产所有权不变的原则,注重因村制宜,广泛汲取民智,扎实做好股员身份界定、村集体资产核实等基础工作,对全县160个村经济合作社(151个行政村和9个 撤村建居的村级经济组织)开展股份合作制改革,严格按照要求将经核实的集体经营性资产量化到人、发证到户,并对股权实行“生不增死不减”静态管理,确定股 东30.01万人,发放股权证书9.07万本。全县所有村(居)集体经营性资产100%完成股份制改革,截至2014年12月底,31个村集体经济股权实 现分红771万元,有效推进了“资产变股权,社员当股东”。

3.建立宅基地和农房确权登记颁证机制。围绕“户户有宅有保障、一户一宅显公平、宅宅 法定颁铁证、异地置换促集约”等目标,规范创新农村宅基地管理。全面开展农村“一户多宅”专项整治行动,村干部、党员、机关干部“三带头拆”,全县 4459户“一户多宅”100%拆除。坚持历史问题用现实角度考虑,依法与创新同行,妥善解决改革中的历史遗留问题。按照“宜粗不宜细”和“左右能平衡” 的原则,采用“虚线法”、“标注法”破解宅基地、农房超面积部分的确权问题,所有宅基地确权发证能发尽发,全县81351户农房100%完成测绘工作,截 至2014年12月底,81351户农房完成发证65339户,发证率达到80.3%,实现了应发尽发。围绕集约利用农村土地,建立农村宅基地跨镇跨村异 地置换、有偿退出、超标有偿使用和市场化流转等机制,鼓励和引导农民“带权”到县城和中心镇建房落户。目前,全县已实施异地集中置换宅基地1654户,其 中跨村安置451户,镇集中安置1203户。

 

(二)围绕农村产权市场化,推进“有效赋权,充分活权”的农村要素流转机制改革。

1. 建立四级联动的农村综合产权流转交易体系。搭建县级流转交易中心、乡(镇)分中心、村(社区)服务站、农户“四位一体”的农村综合产权流转交易平台,配套 19项政策文件,实行交易规则、鉴证程序、服务标准、交易监管、信息平台和诚信建设“六统一”的管理模式。平台及时收集和发布产权流转交易信息,定期公布 产权交易指导价格,组织产权流转、招拍挂等交易活动,确保农村综合产权阳光流转,让农民真正成为拥有完整产权的市场主体,使农民财产“交易得起、交易得 了、交易得好”。目前,已有9大类农村产权交易品种进入流转交易平台,累计完成交易844笔,交易额7691万元。

 

2. 建立普惠增收、有序流动、规范交易的农村金融创新体系。首创以全部财政性存款激励扩大农村信贷融资制度,健全农村“三信”体系和道德银行建设,推动金融服 务下乡,大力开展“普惠金融”,打通农村金融服务“最后一米”,2014年新增涉农贷款28.8亿元。全面开展农村“三权”抵押贷款,有效撬动农村的沉睡 资产,让历史资产变成现实资本,未来收益变成现实投资。建立农村“三权”抵押物评估体系,出台相关政策,鼓励金融机构创新推出一批量身定制的“三权”抵 (质)押金融产品,高额度低利率支持农民“三权”抵押贷款,并将工作实绩纳入对金融机构的年度考核。县人民银行建立信贷规模倾斜机制,配套2亿元的再贷 款,加大对“三权”抵押贷款的支持。截至去年底,已累计发放“三权”抵押贷款3.01亿元,惠及1092户农户创业致富增收,并在全省开创“三权”并举组 合抵押贷款的先例,做到了县内国有银行、股份制银行、村镇银行等各类金融机构全面参与,财产权、经营权、股权“三权”全面激活;农业、工业、服务业三大产 业全面受益,让农民的“实权”变成了“实钱”,让政策的“实惠”变成了“实利”。

 

3. 健全农村集体经济法人治理体系。制定村股份经济合作社和农民土地(股份)专业合作社登记暂行办法,截至2014年底,完成了121家村股份经济合作社和 125家农民土地(林地)股份专业合作社的工商登记。2014年共有47721户农户的12.9万亩土地通过村土地(股份)专业合作社统一进行流转,全县 农村土地流转面积占到家庭承包经营耕地总面积的75.8%。探索农村集体经营性建设用地的入市流转,制定完善农村集体经营性建设用地入市管理办法、使用权 出让规定、异地调整规定、收益分配管理规定、土地增值收益调节金征收和使用管理规定、使用权抵押贷款指导意见等配套政策文件,逐步形成“同权同价、流转顺 畅、收益共享”的集体经营性建设用地入市制度,全面激活农村土地资产,加快释放改革红利。

(三)围绕农民市民化,推进“统一登记、城乡并轨”的户籍管理制度改革。

1.统一城乡户口登记制度。坚持“先确权、再户改”,在确权基础上实施历史遗留户口问题清理,取消农业、非农业户口性质划分,对全县德清籍居民的户籍信息数据进行备份,启动户籍身份数据转换,统一登记为“浙江居民户口”。

2. 调整完善城乡落户政策。出台《德清县户口迁移暂行规定》,根据“经常居住地登记、人户一致”的基本原则,对城乡落户政策进行适当调整和完善。根据城镇化进 程、产业发展和城镇人口集聚等需要,明确规定具有合法稳定住所人员、引进人才、投资创业等7类人员的落户条件,进一步消除农村人口和新居民户口迁移的政策 性、体制性障碍。

3.配套跟进“赋权增利”。坚持“就高不就低”原则,统一城乡户籍差异,对附着在户籍性质背后的33项政策中的30项实现城乡调 整完善,并明确今后出台政策将不再与户口性质挂钩,每年新增财政投入7000万元以上。率先实现交通事故赔偿“同命同价”。健全流动人口管理制度,对新居 民推行与社会贡献、技术职称等挂钩的积分制管理,按分值高低向新居民梯度供给教育、住房保障等优质公共服务。

 

(四)围绕公共服务均等化,推进“城乡同质,普惠均衡”的公共服务运行机制改革。

1. 完善城乡基础设施。坚持“中心城市、中心镇、中心村”三中联动、同步建设。突出抓好公共基础设施一体化,大力构建水利、交通、能源、信息“四张网”,杭嘉 湖南排、苕溪清水入湖整治、104国道改造提升、天然气管网建设等一批重点项目加快推进,清洁德清、畅通德清、智慧德清加快建设。建立供水、公交、污水、 垃圾处理、环境管理等城乡基础设施“五个一体化”运行机制。实现城乡供水“同源、同网、同质、同价”,推行城乡居民用水阶梯式水价改革;实现污水处理乡镇 全覆盖和公交村村通,151个行政村等级公路通村率、硬化率均达到100%;开展生活垃圾分类处理试点工作,城乡垃圾收集覆盖率和生活垃圾无害化处理率达 到100%;按照“政府主导、市场运作、公众参与、

社会监督”的思路,建立保洁、收集、清运、处理、养护“五统一”,涵盖城区、公路、河道、集镇、村庄五大区域的环卫保洁、垃圾清运和绿化养护的城乡环境管理新模式,实行“一把扫帚扫到底”。

 

2. 推动基本公共服务优质均等。开展义务教育学校教师校长交流工作,促进教育资源城乡间流动,投入2500余万元定制 “橘黄色校车”,实现城乡义务教育学校校车接送全覆盖。获评全国义务教育发展基本均衡县,省义务教育标准化学校达标率居全省第七。完善县级公立医院综合改 革,健全县乡村卫生一体化管理,加强与省级医疗机构合作。在全省率先实行医保健身一卡通。实现城乡图书借阅一体化,全县建成24小时自助图书馆流动点51 个。

3.健全城乡社会保障体系。制定城镇居民医保和新农合制度并轨、被征地农民基本生活保障与职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险制度并轨、 土地承包权长期流转农村居民参加职工社会保险等一系列政策,被征地农民月人均养老金由并轨前的405元上升到1615元。城乡居民基本养老保险、医疗保险 参保率分别达到95.1%、99%。构建城乡一体的住房保障体系和社会救助体系,经济适用房、廉租房、公租房由单一保障城镇居民统一为全部城乡居民,农村 居民也可以申请经济适用房、公租房,解决农村居民进城落户的住房困难。城乡居民最低生活保障标准统一调整为每人每月540元。

 

(五)围绕加快发展多元化,探索“职能转变,全面转型”的县域发展方式创新。

1. 推进社会治理转型。创新构建法治为纲、德治为领、自治为基的“三治一体”社会治理新模式。深化完善“七个一线”、“五进五不出”等工作法,构建法律效果和 社会效果良性统一的“基层法治”工作体系。全面推进“讲道德•更健康”、“讲道德•更和谐”等系列工程建设,使讲道德成为全民自觉,道德诚信体系进一步完 善。采用政府购买服务的方式将部分政府职能转移给社会组织,激发社工组织在社会治理方面发挥积极作用。探索完善“乡贤参事会”,积极鼓励乡贤参与新农村的 建设和治理,被民政部确定为培育农村特色社区的典范。

2. 加快政府管理转型。建立“政府投资项目部门审批60天,企业投资项目流程审批100天”的项目快速审批机制。深化行政审批制度精简改革,推行“四个零” (中心之外“零”审批事项、中心之外“零”审批授权、审批材料一次提交“零”往返、联审联办一次出证“零”串联)提质增效新举措。创新推出“七联审批” (联合测绘审批时间提速达到82%)、“五证联办”(企业设立登记审批时间从平均5天压缩为半小时办结) 等行政审批新模式。实施“四张清单一张网”,全县34个县属部门共保留行政权力事项3545项,精减率达60.2%。

3.加速县域经济转型。建立 工业企业“亩产效益”评价机制,出台城镇低效用地再开发、循环经济发展、工业用地“退二进三”等政策,促进经济转型升级。做大做强先进装备制造、生物医 药、装饰建材三大主导产业,利用高新技术推动优势产业不断延伸,加快推进企业战略重组,提高企业市场竞争力。大力发展地理信息、通用航空等战略性新兴产业 和以休闲旅游、港航物流、新型金融、电子商务、文化创意等为特色的现代服务业,促进产业集聚发展、资源集约利用。出台专项政策鼓励企业赴多层次资本市场挂 牌上市,累计多层次资本市场挂牌上市企业达到51家,2014年共完成7家。按照规划共绘、交通共建、产业共兴、社会共享的思路,我县健全完善与杭州跨区 域协同发展机制,以交通为先导,推动县域经济向都市区经济转型。推进杭州绕城高速公路西复线德清段、德清—杭州市郊列车等融杭交通项目;加快临杭工业区等 平台建设,承接优质杭资企业。充分发挥区位、生态优势,建设省长三角金融后台基地、省地理信息产业园,大力发展新兴产业。强化同城效应,开通跨区域公交线 K588,实现城乡居民医保卡杭州通用,发放首张杭州通•都市圈卡(德清)IC卡。 

(六)围绕改革推进规范化,探索“蹄疾步稳,由点及面”的工作机制创新。

1. 构建“党政主导”工作体系。我县从县情出发,把握好顶层设计和基层探索的平衡点,近期目标与长远发展的平衡点,着眼“改革当先”,落实“一把手”推进机 制,成立由县委书记、县长担任组长的城乡体制改革领导小组,确定了“336”试点目标和8大改革领域。设置办公室和8个专项改革组,办公室主任由分管副县 长兼任,各专项改革组组长均由县级领导担任。按照方案分解出23项改革任务、41项改革事项、110个改革具体项目,累计出台相关改革细则、办法等文件 128个。

2.坚持“蹄疾步稳”改革方略。始终坚持“蹄疾步稳”改革方略,按照“顶层设计与摸着石头过河相结合”的行动原则,在改革中注重尊重历 史、正视现实,大胆探索、小心求证,精密安排改革时序,稳妥处理各种矛盾,实现改革由点上突破带动面上深化。始终坚持走群众路线的改革路径,把群众对改革 的热忱期盼作为改革的动力,把改革的蓝图、政策与决策的主动权交给群众,充分尊重群众意愿和群众首创,充分调动群众支持改革、见证改革、参与改革的积极 性。通过近一年的实践,全县形成了“政府主推改革、群众参与改革、全社会支持改革”的良好氛围。

3.夯实“司法保障”改革基础。我县坚持法律保障 主动适应改革和经济社会发展需要,专门成立由县人民法院等单位组成的涉法问题课题组,出台了《关于为推进德清城乡一体化改革提供司法保障的意见》,针对 10多类城乡一体化改革涉法问题,提出依法支持农村宅基地跨村跨镇置换、农村集体经营性建设用地入市等10个方面的保障意见,做到依法推进改革,抢跑不越 位。

三、取得成效

(一)改革提升了县域实力。我县开展城乡体制改革试点以来,全县干部群众的思想进一步解放,推改革、促发展、抓落实的力 度进一步加大,改革活力红利有效释放,在宏观形势严峻、经济发展进入新常态的大背景下,我县经济保持了稳中求进、积极向好的发展态势。2014年实现地区 生产总值368.1亿元,增长8.7%,财政总收入61.3亿元,增长10.1%。工业创强进入到千亿产值俱乐部。

(二)改革加快了结构调整。 坚持改革促调,以改革推动产业结构和劳动力结构的不断优化。2014年,先进装备制造、生物医药、装饰建材三大主导产业规模产值占全县比重预计达到 67.2%;战略性新兴产业、高新技术产业完成规模工业增加值达到37.5亿元、65.9亿元;服务业增加值占GDP比重较去年提高1个百分点;农业园区 化、合作化、农场化发展加快推进,创建省级现代农业园区12个,建成粮食生产功能区1.5万亩,推广新型种养模式1.3万亩,农业现代化发展水平综合评价 列全省第三位。产业结构调整直接带动农村 “设备换人”,同时促使高层次人才集聚效应日益凸显,改革以来,近1.5万农村居民摆脱土地束缚转产就业,2014年新培育省“千人计划”人才2名,直接 引进国家“千人计划”和“万人计划”人才各1名、省级领军人才2名,仅省地理信息产业园区新引进的高层次人才中本科以上就占到35%。

(三)改革 优化了生态环境。以改革激发“两美”德清建设的活力,有效实现了城乡环境同治,生态共享。在全省率先启动实施并深化完善全县域生态补偿机制,累计安排补偿 资金8691万元;“五水共治”推进及长效机制有效建立,城乡环境“脏乱差”问题得到全面整治,“黑河、臭河、垃圾河”全部治理完毕,1211条河道全部 实行多级“河长制”,全县劣V类水比例下降到6.25%,2个乡镇入选“治水美镇浙江样本”50强,省级交接断面水质考核达到优秀,全县乡镇交接断面考核 机制正式运行;绿色企业信贷倾斜机制有效尝试,向环保企业发放“绿色信贷”近亿元。

(四)改革增强了百姓福祉。城乡体制改革让城乡居民共享到日趋 均衡的公共服务的同时,也促进了城乡居民收入的不断增加,百姓幸福指数得到新提升。2014年,城乡居民人均可支配收入分别为39516元、22820 元,同比分别增长9.3%、10.5%。在农村居民工资性、经营性、转移性“三项收入”进一步增加的基础上,随着农村产权确权、赋权、活权的深入推进,以 土地流转、房屋出租、股息与红利为主的财产性收入大幅提升,农村土地流转均价已达到1000元每亩每年,最高达2000元,同时依托民宿经济发展,西部山 区农房出租价格平均增加到3.5万元每年每幢,人均增收5936.9元,让全县老百姓有了更多的获得感。

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