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    近日发布的《2011’中国中小城市发展报告》——中小城市绿皮书显示,我国中小城市已达2212个。面对地域分布广泛,基础条件和资源禀赋不同,发展路径各异的中小城市,如何更好地总结其独特的发展经验和模式,供全国各地中小城市学习和借鉴显得尤为重要。开展中国中小城市科学发展调研基地建设工作,就是为了全面跟踪调研各地中小城市科学发展实践,及时总结和推广各地中小城市科学发展经验,打造区域发展典型,探索中小城市科学发展道路和模式,引领中小城市又好又快发展,推动区域全面、协调、可持续发展。中国中小城市科学发展调研基地工作由中国中小城市科学发展评价体系研究课题组和中小城市经济发展委员会共同组织实施,自2010年初启动以来,得到了全国广大中小城市的积极响应和参与。自去年江苏省昆山市、常州市武进区、湖南省长沙县、山东省邹平县、四川省双流县、辽宁省海城市、内蒙古准格尔旗、安徽省宁国市、黑龙江省肇东市、河北省武安市被确定为中国中小城市科学发展调研基地后,今年浙江省慈溪市、江苏省扬中市、辽宁省开原市、黑龙江省绥芬河市、内蒙古霍林郭勒市、福建省南安市、山东省滕州市七城市成为第二批调研基地城市。这些调研基地城市分别来自东部、中西部和东北地区,是特色各异的全国科学发展明星城市,他们通过创新驱动、优化结构、城乡统筹、生态立市等举措,实现了率先发展、转型发展、和谐发展和可持续发展。《2011’中国中小城市绿皮书》通过专题的形式,对双流县等八个基地城市的经验进行了重点推介,现由中国中小城市网全文首发,相信对全国中小城市转变发展方式、提升发展质量、统筹城乡发展,探索适合自身的科学发展路径将起到有益的示范、指导和借鉴作用。
 开原市:
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“三化”联动 统筹城乡 协调发展

——开原市统筹城乡超常建设科学发展纪实

    开原市位于辽宁省北部、松辽平原中段,是铁岭市所辖的县级市,于1989年撤县建市。市域面积2838平方公里,下辖21个乡镇街、273个行政村,总人口60万,其中城市人口32万。近年来,开原市在科学发展观指引下,大力实施工业化、城镇化和农业现代化联动发展,经济社会各项事业都取得了一系列令人瞩目的巨大成就,走出了一条县域经济超常建设、跨越发展、科学发展的赶超之路。2010年,全市地区生产总值实现320亿元,是2005年的5.3倍;财政一般预算收入实现20.8亿元,是2005年的11.4倍;全社会固定资产投资实现300亿元,是2005年的12倍;规模工业增加值实现180亿元,是2005年的26倍;城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别实现18800元和9800元,是2005年的2.5倍和2.4倍。开原综合实力在全省的位次从2005年的21位跃升到第5位;在全国百强县的位次从2005年的519位跃升到第85位,位居东北30个强县第8位,名列全国县域经济科学发展十大范例之首。铁岭市委、市政府3次做出全市学开原的决定,高度评价“开原的干部具有‘拼命三郎’精神,开原的发展速度是‘深圳速度’”。 2010年5月,辽宁省在开原召开县域经济现场会,全面总结推广开原的发展经验,开原已经成为全省县域经济发展的一面旗帜。
    开原的快速发展是从2001年起步的。当时开原的各项主要经济指标均排在全省县(市)的后10名。2001年到2005年,开原市通过干部群众的合力拼搏、艰苦创业,提前一年实现了主要经济指标“五年翻一番”的目标,圆满完成了“十五”的各项任务,开原在全省的排名跃升到了21位。但是,由于长期以来城乡二元结构的存在,城乡差距依然很大,“三农”问题仍然突出;工业企业分布较散,发展空间受阻;新引进的项目缺少落地载体,不能形成产业集聚发展。这些矛盾严重制约了开原的现代化进程,影响了开原的科学发展。
    2006年以来,开原市委、市政府按照辽宁省委、省政府和铁岭市委、市政府关于县域经济发展的战略部署,立足自身实际,全面实施工业化、城镇化和农业现代化联动发展战略,重新规划城乡发展布局。聘请国内外有资质高、影响大的设计单位和专家,完成了开原城市总体规划、控制性详规、基础设施建设规划、产业发展规划、社会事业发展规划和绿地系统、水系系统规划,完成了乡镇总体规划修编,形成了层次分明、相融互补、科学完整的城镇规划体系,为“三化”联动、城乡统筹奠定了基础。
一、以园区建设为载体,加速新型工业化进程
    围绕实施“工业强市、工业富市”战略,在全市形成“开原的工作重点在工业区、开原的富裕和辉煌靠工业区”的高度共识,全面提升新型工业化水平。
(一)突出工业区建设
    为解决工业企业在城区各处分散摆放、集聚力不强的问题,紧紧依托中心城区规划建设了51平方公里的开原工业区,实现城市与工业区的基础设施共用和社会事业共享。工业区的选址至少节约各项基础设施建设资金20亿元,缩短建设工期2年以上,实现了投入产出的最大化。在此基础上,累计投入基础设施建设资金40亿元,实现了工业区基础设施的“九通一平”。并集中引进工业地产商,建设标准化厂房。在工业区内,同步规划建设了5平方公里的城市功能区,现已开发建设工人新村、高管公寓、商务中心等商住小区100万平方米,实现了社会事业和各项服务功能进园区,打造了现代化的工业新城,成为开原经济快速发展和吸纳城乡劳动力的重要载体和平台。
(二)突出项目招商
    坚持“筑巢引凤”、聚力发展,在全市叫响了“不能抓项目的领导班子是不称职的班子,不能抓项目的干部是不称职的干部”,一切围绕项目转、一切突出项目干,一切依据项目看,实现全市工作向扩大开放、招商引资的重大战略转移。坚持五大班子领导带头抓招商,书记、市长拿出主要精力和时间抓招商。几年来,落户开原的超5亿元项目绝大多数是由市级领导干部引进的。全市选调200名优秀干部,组成专业队伍抓招商,在每个产业园分别设置了5到10个招商小组,用100%的时间和精力开展招商,同时抽调乡镇书记、乡镇长中一人开展离岗专职招商。市里对项目招商贡献突出的人员实行重奖、重用。为了鼓励乡镇经济发展,市政府出台了“乡镇街落户开原工业区的企业,前三年产值、税收等全部归乡镇街,三年后市乡两级五五分成”等优惠政策,有效地调动了乡镇街的招商工作积极性。过去五年,全市共引进亿元以上项目215个,5亿元以上项目46个,实际到位资金450亿元。益海嘉里集团、德国莱宝公司、雨润集团、中包集团、卫华集团、德尔集团等一批国际、国内500强企业和全国行业龙头企业落户开原。
(三)突出产业集群发展
    经过几年努力,工业区的综合功能不断增强,企业聚集发展态势强劲,初步形成了太阳能光伏产业集群、装备制造机械加工产业集群、生物和医药化工产业集群、食品和包装产业集群、建筑装饰家居材料产业集群、五金机电塑料模具产业集群“六大产业集群”以及循环经济物流产业基地、中小科技企业创业孵化基地“两大产业基地”。其中,以起重机为龙头的装备制造产业集群被评为“中国县域产业集群竞争力百强”,开原已经成为全国起重机生产的三大基地之一。2010年,开原市规模工业企业从2005年的120户增加到450户,总产值突破750亿元,相当于在2005年70亿元的基础上再造了10个开原工业,工业经济已经成为开原县域经济加快发展、统筹发展、科学发展的强有力支撑。
二、以建设现代化中等城市为目标,加速城镇化进程
    按照建设现代化中等城市的发展定位,累计投入资金400亿元,深入实施城镇建设管理工程,坚定不移地做大、做强、做精、做美、做活中心城镇,打造最佳的人居创业环境,提高开原城镇的凝聚力、辐射力,增强了以城带乡的能力,并为吸纳农村人口转移创造了条件。近几年,开原的城镇人口每年都增加3万人以上,从2005年的18万人增加到32万人,主城区建成面积从13.6平方公里扩大到32平方公里,城镇化率从30.7%提高到53%。
(一)不断扩大城镇容量
    努力拓展城市发展空间,重点规划了20平方公里、可容纳20万人口的滨水新城;以打造成闻名全国的辽金古城为目标,全面启动了恢复古城建设工程。以滨水新城建设为核心,实现了主城区的全面提档升级,带动了开清区间城市新区、工业区城市功能区和102线现代商贸物流服务区的快速发展,形成了“六大板块”齐头并进、加快发展的现代化中等城市建设新格局。重点建设了庆云、八宝、中固等9个中心镇,不断增强中心城镇的集聚、带动作用。不断加大棚户区改造力度。几年来,改造3个城中村、6个城边村,拆迁棚户区280万平方米,新建商住小区870万平方米,在建成区内消灭了棚户区,城镇居民人均居住面积从14平方米提高到了25平方米,极大地改善了居住条件。
(二)大力优化人居环境
    新建城镇主次干道117条、320万平方米,实现了203条主要街巷的全部硬覆盖,主城区和重点乡镇都形成了东西顺畅、南北贯通的道路交通网络;市区组建了两大集中供热公司,建设了标准化的给水厂、污水处理厂和垃圾处理厂。建设了开原广场、孙台商业广场、客运大厦、祥和家园、世纪经典等一批代表开原形象的标志性建筑。深入实施城市绿化、亮化、美化、净化、文化和畅通“六大工程”,初步实现了主城区基础设施和功能现代化、市政装备机械化、城市环境生态化、城市夜色都市化和城市管理规范化。近年来,主城区新栽大树86万株,新建10万平方米以上的生态广场2处、1500平方米以上的城市绿岛37处,城市绿化覆盖率达到了40%,在城区内随处可见林带、片林和绿化的景观景点;安装照明灯和各种功能灯5.5万盏,安装大型电子显示屏8块,实现了立体亮化和亮化的全覆盖;在主要街路两侧拆旧建新12.1万平方米;道路清扫和冬季除雪实现了机械化,城区内全部实现垃圾袋装化;加强交通管理,确保了城市交通井然有序、畅通安全。并积极把特色文化融入城市规划建设管理之中,塑造了开原的城市文化和城市文明。
(三)积极发展相关产业
    在加速城镇化的进程中,坚持走以商扩城之路,把发展现代商贸物流服务业作为城市建设和发展的重要环节,以102国道开原城区段为轴心,规划建设了五金城、建材城、汽配城等专业市场;在中心城区建设盛丰国际商厦、家和美商城和特色农产品市场,打造了具有较高水平的商贸物流服务区。深入实施“万村千乡市场工程”和“新网工程”,推动了第三产业向农村拓展辐射,构建了城乡一体化的流通网络。紧紧抓住《马大帅》、《乡村爱情》等电视连续剧在开原拍摄并在全国热播的机遇,整合旅游资源,形成了具有开原特色的旅游产业。2010年,全市第三产业增加值实现120亿元,占三次产业比重发展到34%。现代商贸物流服务业不仅成为开原经济的重要组成部分,而且为城市居民就业和农村富余劳动力转移提供了的重要载体。五年来,城市主城区和各乡镇中心区共吸纳农村富余劳动力30万人,就业率达97%以上。
(四)着力实施民生工程
    坚持围绕民生做决策、抓发展、保稳定、促和谐。积极推进城镇化和社会事业协调发展,着力促进城乡基本公共服务均等化,真正使人民群众享受到城镇化带来的实惠。优先发展教育事业,建设了省内一流标准的幼儿园和多所省级中小学名校,开原高中成为省级示范高中。突出发展卫生事业,建设了市中心医院综合门诊大楼、星级住院部、高标准手术室和市妇婴医院,建设了13家卫生服务站、3家卫生服务中心和248家标准化、规范化的卫生所,有效地解决了城乡百姓就医难、看病贵的问题。积极发展文化体育事业,建设了驰名省内外的开原大戏院、文化馆、图书馆、数字电影院等文化场所,建设了体育馆、体育场、游泳馆“三位一体”的体育活动中心,丰富了群众的精神文化生活,推动了竞技体育、全民健身的长足发展。大力发展老年事业,建设了省内一流标准的老年康乐中心和老年关怀院,实现了老有所养、老有所乐、老有所学、老有所为的目标。突出就业这一民生之本,建设了人力资源和劳动力就业服务中心,只要在劳动力就业大厅登记,24小时就能实现相关就业对接,推进了百姓的充分就业、安居乐业。2010年,城镇登记失业率控制在2.3%。加强社会保障体系建设,实现了“五险合一”的全覆盖。加强城乡社区建设,建设城市社区15个、农村社区72个。几年来,从解决城乡百姓最关心、最现实、最直接的热点难点问题入手,累计投入资金90亿元,办成与百姓利益息息相关的188件实事,涉及城市建设、农村环境建设、社会各项事业发展的各个方面,惠及普通市民、孤寡老人、失学儿童、下岗职工等各个层面,提高了城乡百姓的生活质量和幸福指数。
三、以城乡共建新农村为抓手,加速农业现代化进程
    坚持用工业化的理念谋划农业,大力发展设施农业、特色农业和生态农业,加速推进农业产业化进程,努力实现农业发展、农民增收和农村和谐。
(一)加强农业基础设施建设
    突出农田水利基本建设,共投入资金6.02亿元,完成骨干工程226项,连续15年获得省“大禹杯”。深入实施国家大型商品粮建设工程、国家标准粮田建设工程、农业综合开发建设工程、优质水稻生产节水改造工程,不断提高粮食生产能力,战胜了历史罕见的旱灾和百年不遇的洪涝灾害,连续13年夺取粮食大丰收,进入了全国粮食生产先进县(市)的行列。
(二)加快农业产业化发展
    大力促进农业生产的规模化、集约化,在5个乡镇街产业园区重点发展农产品加工业;加强西部平原现代农业示范区建设,重点发展设施农业和特色农业。突出抓好江苏雨润和嬴德肉禽2个国家级和5个省级、10个铁岭市级农业产业化龙头企业,江苏雨润形成了400万头生猪屠宰和2万吨熟食品深加工的能力,嬴德肉禽年屠宰量发展到了1亿只的规模。以农龙头企业为牵动,按照“公司+基地+农户”的模式,发展壮大了绿色稻米、绿色蔬菜、优质水果等8大种植业基地;建设了生猪、肉鸡、鸭鹅等7大工厂化养殖基地;做大做强了生猪、肉鸡、绿色稻米、蔬菜深加工链等10大农业产业化完整链条。目前,全市68%的农户进入农业产业化的链条,农民人均纯收入的70%来源于农业产业化。不断加强农民专业合作社建设,全市A级以上农民专业合作社发展到18家,各类农民专业合作社达到264个,入会社员3万人,带动农户5.5万户,农民组织化程度进一步提高。
(三)加速“一县一品”产业基地建设
    大力推进苗木花卉这一传统产业升级发展,努力把苗木花卉做成“一县一品”的优势主导产业。规划建设了总长100公里、面积20万亩、年产值30亿元、产业区内人均增收2万元,集产业区、景观带和产业集散地于一体的苗木花卉产业基地,努力把开原打造成为全国苗木花卉第一县和全国苗木花卉之都。苗木花卉产业基地总面积现已发展到了15.5亩,现有经营业户3万户,从业人员7.5万人,经纪人2000余名,年产值突破15亿元,项目区内农民人均增收1.2万元,已经达到了“东北第一、全国领先”的水平。
(四)加快新农村共建步伐
    充分发挥以城带乡的重要作用,深入实施“财政兴农、机关帮农、企业助农”专项行动,不断加强农村水、电、路、气、房等建设,加快城市基础设施向农村延伸,全面提升新农村建设的整体水平。实施农村饮水安全工程,完成饮水安全工程132处,解决了农村7.68万人饮水安全问题;实施农村电网改造工程,实现了城乡同网同价;实施农村公路建设工程,完成村通油路560公里;实施农村生态能源建设工程,新建“四位一体”生态能源设施126个、大型沼气池5处;实施农村危房改造工程,改造农村低保户危房和贫困户土坯房2563户,在农村消灭了危房和土坯房,完成了农村D级危房改造的艰巨任务;实施农村环境综合整治工程,全市273个行政村实现了村容整洁的目标。目前,全市有135个行政村形成了强村富民的主导产业,30个重点村实现了户通油路、自来水、秸秆燃气、有线电视、宽带网络“五通”的目标,庆云镇被评为全国新农村建设的示范镇。开原城乡共建的经验得到中宣部和辽宁省委的充分肯定,并在全国推广,成为全国精神文明和新农村建设的一面旗帜。
四、坚持创新发展,有效解决“三化”发展难题
    坚持以改革为动力,敢于直面困难、走进矛盾,勇于破解影响“三化”快速发展的重点难点问题,大力促进“三化”融合发展、整体推进。
(一)创新土地机制
    注重挖掘土地资源潜力,在确保耕地总量的前提下,全力保障工业区和项目建设用地的需要。一是准确把握国家土地政策走势,及时对城市发展用地进行规划处理,预留发展空间。二是整合废弃地、河滩地和分散的农村居民点,增加建设用地。三是迁出城中村、城中厂和园中村,置换建设用地。四是探索农民宅基地市场化流转办法,实促进土地集约节约利用。五是借鉴外地经验,争取城乡建设用地增减挂钩试点,开辟用地新途径。六是抓住土地利用总体规划修编的契机,拓展了工业区的规划面积,满足企业用地需要。
(二)创新投入机制
    一是经营城市。以土地为资本,把土地增值作为激活经营城市的突破口,政府垄断土地一级市场,实施“退二进三”和“环境增值”工程,实现土地增值的最大化。二是搭建金融平台。成立了小额贷款公司、村镇银行,引进商业银行进驻开原,向工业区派驻金融分支机构,吸引外地财团组建城投公司,增强了聚集外来资金的能力。三是做实融资平台。积极与国家开发银行、省农信社、省农发行合作,探索项目融资的新方式、新渠道。目前,全市仅国有资产不动资产就整合163亿元。四是以启动民资为重点,加强市场化运作,努力推进投资主体多元化。
(三)创新政策机制
    研究出台优惠政策,突出解决被征地农民的安置问题,切实维护农民利益,保持社会和谐稳定。依据国家政策和有关规定,对被征地农民按照最高标准进行补偿,及时为被征地农民办理养老保险、医疗保险和城市低保。免费为被征地农民提供就业培训,优先安置就业,督促用工单位签订劳动合同,保障农民权益。四是集中建设农民安居点,实现农村变社区,农民变市民。同时,让进城农民享受市民待遇,并拥有二轮土地承包经营权。
(四)创新服务机制
    牢固树立“环境就是发展机遇,环境就是生产力、吸引力和竞争力”的服务理念,不断转变政府职能,强化服务意识,简化办事程序,提高办事效率,提升行政水平。加强公共行政事业审批服务中心的规范化建设,简化和完善一站式办公、一条龙服务流程,行政审批事项从314项减少到36项,在7个工作日内全部办结项目落地开工的各种手续,成为全省审批事项最少、办事效率最高的县市之一。完善工业区管委会职能,建立并实行了“一门代办受理,一次会议审批,一个公章生效”的“三个一”服务模式,对落户开原工业区的每一个项目都指定一名政府工作人员提供一对一的“保姆式”全程服务。客商在开原投资兴业,企业内部事务之外的一切事情全由工业区和项目服务中心负责解决,开原服务环境已成为远近闻名的招商引资“金字招牌”。
(五)创新工作机制
    市五大班子不分一线、二线,一切向中心工作和重点工作聚焦,在全市形成了“一个决策中心、多套班子抓落实”的责任体制和长效工作机制,打造了优秀的领导集体和攻坚克难的领导团队,培养锻造了一支能吃苦、能战斗、能奉献的高素质干部队伍,汇聚形成了超常思维、超常责任、超常干劲、超常效率、超常奉献的开原精神,创造了新时期的开原速度和开原水平。
五、几点启示
    开原市并不具备明显的区位优势和资源优势。近年来,这个城市靠创新思维,实施了“三化联动”、统筹城乡、协调发展的成功实践,走出了后发地区超常建设、跨越发展、超越发展、科学发展观的崭新之路。归纳起来开原的经验有以下几点启示。
启示一:思路决定出路
    开原市善于结合本地实际落实科学发展观,把“三化联动”作为统领开原经济社会发展的突破性战略,勇于实践和探索,创造了东北地区中小城市靠自身努力加速发展、后来居上的典型经验。开原的实践证明,只要从本地实际出发,准确把握科学发展的内涵和要求,树立强烈的发展意识和创优意识,形成科学的发展思路,确定科学的发展目标,县域经济发展就会有出路、有前途,就会创造科学发展的奇迹。
启示二:“三化联动”是统筹城乡发展的有效途径
    开原市通过推进工业化,加速了农民向城镇集中、传统农业向现代农业转变,为推进城镇化和农业现代化创造了条件;通过发展城镇化,为加快工业化和农业现代化进程提供了载体;通过发展农业现代化,加速了土地集中和农村劳动力转移,进而为推进工业化和城镇化夯实了牢固的基础。开原市的作法和经验对于破除城乡二元结构、推进城乡一体化发展具有典型意义。
启示三:机制创新是统筹城乡发展的核心动力
    开原市坚持发展第一要务,坚定不移地推进思想解放,大力创新土地管理、项目和资金投入、配套政策及服务环境等机制和制度,解决了钱从哪里来、地从哪里来、人向哪里去等发展难题。开原的经验表明,只有坚持改革开放,大胆突破传统发展模式,大力实施机制和制度创新,才能为经济社会又好又快发展注入生机和活力。
启示四:领导干部作风是保障
    开原的快速发展还在于市里几大班子讲团结,讲大局,有合力。市人大、市政协和市委、市政府、工业区管委会一样,在重点工程、重大项目建设中,肩负着同样的分工责任,承担着同样的工作量,没有一线、二线之分,五大班子同心协力谋发展、抓发展、促发展。开原的干部24小时随叫随到,具有超强的执行力。开原的发展实践表明,加强领导班子建设,锻造过硬的干部队伍,凝聚各方面的力量,是加快发展、超常发展的根本保障。

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