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2016年中国中小城市科学发展指数研究成果
————中国中小城市科学发展指数研究课题组、中小城市发展战略研究院

      十三五时期,我国进入全面建成小康社会的冲刺阶段。为了实现“两个一百年”的宏伟目标,我们将继续把发展作为第一要务,把经济建设作为中心任务,继续推动国家经济社会发展。我们将坚持以人为本,全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,促进现代化建设各个方面、各个环节相协调,建设美丽中国。 习近平指出,当前,我国经济发展正处在转方式调结构的紧要关口,既是爬坡过坎的攻坚期,也是大有作为的窗口期。只有横下一条心,扎扎实实推进供给侧结构性改革,我国产业结构层次才能出现一个大的跃升,社会生产力水平才能出现一个大的跃升。 创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,是针对我国经济发展进入新常态、世界经济复苏低迷开出的药方。新的发展理念就是指挥棒,要坚决贯彻。对不适应、不适合甚至违背新的发展理念的认识要立即调整,对不适应、不适合甚至违背新的发展理念的行为要坚决纠正,对不适应、不适合甚至违背新的发展理念的做法要彻底摒弃。
      改革开放以来,城市发展带动了整个经济社会发展,城市建设成为现代化建设的重要引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心,在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。中小城市是城乡一体发展的战略支点,是展示城市文明、防范现代城市病、建设和谐城市的最佳实践区,是推进新型城镇化的主要战场。
      认识、尊重、顺应城市发展规律,端正城市发展指导思想,探索有质量、有效益、可持续的城市发展路径,必须建立科学的考核评价体系,引导各级干部树立正确政绩观和发展观。中小城市科学发展指数以五大发展理念为指导,通过建立一套体现科学发展观要求的、具有可操作性的综合评价体系来涵盖和反映五大发展理念的内涵和要求,回答了什么是“创新、协调、绿色、开放发展”?如何才能实现“共享发展”的问题,引领中小城市在实现中华民族伟大复兴的征程中发挥更大的作用。

一、中小城市的范围及其地位
      依据国家现行标准,城市人口50万以下的为小城市,其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市,20万以下的城市为Ⅱ型小城市;城市人口50至100万的为中等城市。也就是说,中小城市,就是指人口100万以下的城市。需要注意的是,本研究所指的中小城市,不是建制市的概念,不仅包含常住人口100万以下的建制市市区,也包括未成为建制市的县及县级以上行政区划的中心城镇 。
      (一)中小城市的范围界定
      截至2015年底,中国有建制市656个,其中直辖市4个,地级城市291个,县级建制市361个。4个直辖市常住人口均超过千万,属于巨型城市。291个地级城市中,178个属于中小城市,占比61%。361个县级建制市中,除了极个别发达城市的市区人口接近或略超过百万之外,多数建制市市区人口在数万至数十万之间。由于县级建制市市区人口缺乏统一权威的统计数据,为便于分析和研究问题,本研究将全部县级建制市归属为中小城市。
      除建制市之外,全国有43个地级区划、1568个县级行政区划并非建制市,但这些地区(州、盟)、县(自治旗县、旗)的中心城镇,也已经聚集了相当规模的人口,在基础设施、公共服务等方面与建制市的市区较为接近,中心城镇居民享受着城市化的生活方式。因此,这些中心城镇,也可以归属于中小城市。
      广义上说,中国的中小城市还应该包括部分远离中心城区的市辖区。考虑到部分县级行政区划,尽管已经调整为市辖区,但由于远离中心城区,在经济社会发展中仍然相对独立,因此,可以将远离中心城市的市辖区也纳入评价范围。如何判断哪些市辖区远离市中心?本研究采取的甄别方法是:市辖区内含有乡镇时,视为相对独立发展的市辖区。截至2015年底,全国共有市辖区921个,其中含乡镇的市辖区数量为717个。考虑到直辖市的辖区行政级别较高,与地级城市的市辖区不具有可比性,因此可以剔除北京、上海、天津、重庆四大直辖市的含乡镇市辖区55个。因此,可以纳入广义的中小城市范畴的市辖区为662个。

表1 中国大陆中小城市的构成及其数量(狭义)
(截至2015年底,单位:个)


类别

地级建制市

非建制市的地级行政区划的中心城镇

县级建制市

非建制市的县级行政区划的中心城镇

合计

数量

178

45

361

1568

2152

表2 中国大陆中小城市的构成及其数量(广义)
(截至2015年底,单位:个)


类别

地级建制市

非建制市的地级行政区划的中心城镇

县级建制市

非建制市的县级行政区划的中心城镇

相对独立发展的市辖区

合计

数量

178

45

361

1568

662

2814

      (二)中小城市的地位
      1、中小城市是推动国民经济发展的重要力量。

      截至2015年底,从狭义上看,中小城市直接影响和辐射的区域,行政区面积达880万平方公里,占国土面积91.7%;总人口达10.34亿,占全国总人口的75.25%。2015年,中小城市及其影响和辐射的区域,经济总量达到38.48万亿元,占全国经济总量的56.86%;地方一般公共预算收入达到3.50万亿元,占全国一般公共预算收入的22.98%。从广义上看(包括含乡镇的市辖区),中小城市直接影响和辐射的区域,行政区面积达934万平方公里,占国土面积的97.3%;总人口达11.74亿,占全国总人口的85.41%。2015年,中小城市及其影响和辐射的区域,经济总量达57.45万亿元,占全国经济总量的84.9%;地方一般公共预算收入达5.63万亿元,占一般公共预算收入的36.98%。
      2、加快发展中小城市是优化城镇规模结构的主攻方向。
      中小城市发展得好,工业反哺农业、城市反哺乡村的方针才能得到贯彻,各项支农、惠农政策才能落到实处。一个发达的中小城市,能提供更多就业增收机会,周边地区还可以通过原料供应、配套服务等方式分享其发展红利,往往能带动一大片农村区域的发展。因此,必须推动中小城市发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。近年来,国家越来越重视中小城市发展,《国家新型城镇化规划(2014-2020)》明确提出“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向”,“ 教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜”,并在中小城市基础设施建设方面给予了空前重视,如铁路网和高速公路网建设向中小城市延伸(到2020年,普通铁路网覆盖20万以上人口城市,快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市;普通国道基本覆盖县城,国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市)。推动城乡一体发展,就必须重视中小城市的发展,加强市政基础设施和公共服务设施建设,教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜,引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构,增强集聚要素的吸引力。
      3、中小城市是新型城镇化的主要载体。
      改革开放30多年来,中国城镇化进程明显加速,几乎是世界城市化同期进程速度的两倍。2000年~2015年,我国城镇化率由36.2%提高至56.1%。其中,中小城市及其直接影响和辐射的区域的城市化率远低于全国平均水平,仅为38.1%。但近年来,人口大规模向大城市、特大城市流动的趋势已经有了明显减缓,大城市、特大城市人口增量逐年减少,最为典型的是,2015年上海市常住人口出现了改革开放以来的首次负增长。这表明,大城市、特大城市对人口的吸引力逐步减弱。根据预测,2020年中国城镇化率将达到60.34%,届时全国将有8.37亿人生活在城镇中。这意味着,更多的进城人口将在中小城市聚集。未来20年内,中小城市将成为提升城市化质量、推进城市化加速进行的主要战场。

二、评价目的、评价对象及数据来源
      为了贯彻科学发展观,践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,落实中央城市工作会议精神,客观评价中小城市科学发展水平,中小城市经济发展委员会、中小城市发展战略研究院联合中国社会科学院城市发展与环境研究所等单位组成课题组,继续对中小城市科学发展指数进行系统研究(2005年开始,已连续第12年开展此项研究)。
      (一)评价目的
      城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动,增强城市持续发展能力。要把科学发展观落到实处,要衡量城市可持续发展能力,必须通过建立一套体现科学发展观要求的、具有可操作性的综合评价体系来涵盖和反映五大理念的内涵和要求,指引中小城市努力践行创新、协调、绿色、开放、共享等五大发展理念。
      中小城市科学发展指数以五大理念为指导,回答了“什么是科学发展”、“怎样科学发展”的问题,对中小城市科学发展水平进行评价,其目的如下。
      第一,引导中小城市树立科学政绩观、发展观。习近平指出,我们这么大个国家、这么多人口,仍然要牢牢坚持以经济建设为中心。同时,要全面认识持续健康发展和生产总值增长的关系,防止把发展简单化为增加生产总值,一味以生产总值排名比高低、论英雄。我们必须坚持以人为本,全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,促进现代化建设各个方面、各个环节相协调,建设美丽中国。本评价体系将生态环境和民生改善相关指标列入考核体系,并逐步增加非经济指标的权重,引导中小城市树立科学的政绩观、发展观。坚定以人为本的科学发展理念,增强资源节约和环境保护意识,大力保障和改善民生,不断提高自主创新能力,加快统筹城乡发展,积极探索科学发展新路径,坚持不懈地走全面、协调、可持续发展之路。
      第二,树立科学发展典型,总结新鲜经验。本评价依据最新发展形势和中央最新精神,及时调整和优化指标体系,通过数据对比和案例分析,发现当年的科学发展典型。近年来,中小城市异军突起,有的中小城市克服宏观经济波动的不利影响,抓住超大城市产业转移的机遇,因地制宜加快发展,在稳增长中发挥了至关重要的作用;有的中小城市科学把握生产空间、生活空间、生态空间的内在联系,真正实现了生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀;有的中小城市着力推进供给侧结构性改革,加法、减法一起做,既做强做大优势产业、培育壮大新兴产业、加快改造传统产业、发展现代服务业,又主动淘汰落后产能,腾出更多资源用于发展新的产业。本评价体系着眼于全国,挖掘最新典型,总结新鲜经验,为其他地区提供学习和借鉴的样板。
      第三,为中小城市提升科学发展水平提供科学依据。中小城市通过参与评价,不但可以清晰地看到自身的相对实力,还可以明确自身的长处和短板,为中小城市扬长补短,加快资源节约型、环境友好型城市建设,挖掘城市投资潜力、提高双创能力,提升新型城镇化水平、提升城市整体实力等提供科学依据。
      第四,动态监测为国家决策提供参考。本评价以客观数据为基础,对中小城市的发展状态和发展水平进行动态监测。评价数据和结果及时向国家有关部门报告,并通过权威媒体发布,为国家相关决策提供依据。
      (二)评价对象
      本研究的评价对象原则上界定为中小城市。但考虑到中国特殊的经济政治体制和行政区划,评价对象作如下调整。
      第一,考虑现行中国统计体系,基本上是以行政区划为统计单元,缺乏真正意义上的城市统计,因此,研究过程中,本文的评价对象在中小城市的基础上扩展至以该城市为核心的行政区域;
      第二,考虑到行政级别对城市发展产生重要影响,不同级别的城市、行政区划不具可比性,因此,本研究的评价对象剔除了地级以上城市以及未成为建制市的地级行政区划;
      第三,考虑到部分县级行政区划,尽管已经调整为市辖区,但由于远离中心城区,在经济社会发展中仍然相对独立,因此,本研究将远离中心城市的市辖区也纳入评价范围。如何判断哪些市辖区远离市中心?本研究采取的甄别方法是:市辖区内含有乡镇时,视为相对独立发展的市辖区。同时,本研究在对市辖区进行评价时,剔除了北京、上海、天津、重庆四大直辖市的市辖区。
      第四,考虑到中国乡镇实力的快速增长,部分镇区也聚集了相当规模人口,具备较强的经济实力,国家相关部委正在考虑启动“镇级市”的相关方案,因此,自2014年开始,本研究增加了将具备“建市”条件的镇作为研究对象。
      综上所述,本研究的评价对象界定为:县级市、县以及空间相对独立的市辖区,以及发展基础较好、具备“建市”条件的镇。对县级市、县、自治县,课题组以各省发展态势较好的部分县市作为发放基本情况调查问卷的范围,以回收问卷的县市作为评价样本;考虑相对独立发展的市辖区的特点,本评价体系对662个市辖区进行全样本评价;对发展基础较好、具备“建市”条件的镇,我们以国家统计局公布的千强镇、全国重点镇、各省发展态势较好的镇为评价样本。
      (三)数据来源
      数据来源包括:2016年各省市区统计年鉴;2015年各县市区统计资料;2015年各县市区统计公报;各县市区统计部门提供的其他数据。

三、评价体系及测评结果
      依据五大理念的要求,本研究构建了中小城市科学发展指数。同时,为了反映中小城市在两型社会建设、新型城镇化建设等方面的成就,以及中小城市的投资潜力、“双创”成效,本研究还依次建立了节约型城市指数、投资潜力指数、“双创”指数和新型城镇化质量指数。
此外,考虑到相对独立的市辖区,一方面具备中小城市的某些特征,另一方面在空间上与市区距离较近,与一般的中小城市存在一定差异,因此,本研究对这些市辖区单独归类,从综合实力和发展潜力两个方面对其发展状况进行了评价;考虑到发展基础较好、具备“建市”条件的镇已经具备中小城市的某些特征,本研究将这些镇单独归类,对其综合实力进行了评价。
      (一)科学发展指数
      中小城市的科学发展指数,就是反映中小城市贯彻和落实科学发展观水平的总体指数。它包括单个城市的科学发展指数和中小城市的总体科学发展指数两个方面。
      习近平同志指出:“要改进考核方法手段,既看发展又看基础,既看显绩又看潜绩,把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容,再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”根据这一论述,本研究力图从科学发展观的内涵出发,依据“全面、协调、可持续”的要求,审视中小城市发展状态。一个城市的发展水平如何,不但要看它的总量规模有多大,还要看发展的质量和供给侧结构性改革的成效,更重要的是要看人民群众是否分享了经济发展的成果、要看人民群众的生活水平和精神状态在多大程度上得到了改善和提高。就现阶段而言,最重要的就是要看“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念的落实情况。
      本评价指标体系立足践行科学发展观,从经济发展、社会进步、环境友好和政府效率四个方面进行评价。
      具体来说,科学发展指数指标体系包含以下四个方面。
      ①经济指标:经济新常态下,我国经济发展长期向好的基本面没有变,经济韧性好、潜力足、回旋余地大的基本特征没有变,经济持续增长的良好支撑基础和条件没有变,经济结构调整优化的前进态势没有变,但正处在从高速到中高速的增长换挡期、结构调整阵痛期、前期政策消化期的“三期叠加”阶段。我国经济发展正处在转方式调结构的紧要关口,既是爬坡过坎的攻坚期,也是大有作为的窗口期。这一阶段的发展,关键是要牢牢把握发展新理念,着力推进供给侧结构性改革。
      依据上述分析,经济指标包含“经济发展速度指数” 、“经济发展质量指数” 、“经济发展效益指数”和“财政贡献指数”。“经济发展速度指数”,主要反映地方经济发展快慢,用GDP增速和人均GDP增速来反映。“经济发展质量指数”,主要反映地方经济结构优化和供给侧结构性改革的成效,用高技术产业产值比重、新产品销售率两个指标来衡量。“经济发展效益指数”,主要反映经济发展的投入产出比,用万元GDP能耗、万元GDP水耗、亿元GDP生产安全事故死亡人数等三个指标衡量。“财政贡献指数”,主要反映财政收入及其变动情况,主要用地方公共财政预算收入占GDP的比重、地方公共财政预算收入增长率两个指标衡量。需要说明的是,为了客观反映不同区域发展条件和发展阶段的区别,经济发展所涉及的相关指标,我们并不进行直接对比,而是通过中小城市与所在省份进行对比得出相对数值,然后再进行对比。
      ②社会指标:践行共享理念,必须秉持“保障和改善民生没有终点,只有连续不断的新起点”的要求,要采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措,实实在在帮群众解难题、为群众增福祉、让群众享公平。要从实际出发,集中力量做好普惠性、基础性、兜底性民生建设,不断提高公共服务共建能力和共享水平,织密扎牢托底的民生“保障网”、消除隐患,确保人民群众安居乐业、社会秩序安定有序。在当前经济下行压力加大、社会问题矛盾增多的情况下,尤其要履行好保基本、保底线、保民生的兜底责任。要从群众反映最强烈最突出最紧迫的问题着手,增强民生工作针对性、实效性、可持续性。
      依据上述分析,社会指标包含“居民收入水平指数”、“居民生活质量指数”和“居民生活保障指数”三个方面。“居民收入水平指数”是民生改善的决定性指标,“居民生活质量指数”是衡量社会进步的指针。“居民收入水平”,反映了居民就业状况,也决定了居民支出水平和支出结构。收入水平包括绝对水平和相对水平,可以用城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、农村居民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比、居民人均收入指数与人均GDP指数之比等四个指标衡量。“居民生活质量”外在地表现为整个社会的发展水平,可以用婴儿死亡率、人均预期寿命、劳动人口平均受教育年限、每百万人口拥有公共文化体育设施面积等4个指标衡量。“居民生活保障指数”反映居民生活的底线公平,可以用社会保险综合参保率、城乡居民生活最低保障标准2个指标来衡量。
      ③生态环境指标:环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福。要着力推动生态环境保护,像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境。城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标,努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。城市建设要以自然为美,把好山好水好风光融入城市;要大力开展生态修复,让城市再现绿水青山;要控制城市开发强度,划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线,防止“摊大饼”式扩张,推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。因此,科学发展评价,必须将生态环境摆到更加重要的位置上来。
      依据上述分析,生态环境指标包含“环境质量指数”和“环境驱动指数”。“环境质量指数”反映环境质量的好坏,可以用森林覆盖率、城镇人均公共绿地面积、城市环境空气质量优良率、建成区环境噪声达标区覆盖率、集中式饮用水源水质达标率、水环境功能区水质达标率等指标衡量。“环境驱动指数”反映环境质量变化的驱动因素,可以用生活污水排放达标率、生活垃圾无害化处理率、工业“三废”排放达标率、环保投入占GDP比重等指标来衡量。
      ④政府效率指标:供给侧结构性改革的关键是放松管制、释放活力、让市场发挥更大作用,降低制度性交易成本,提高供给体质量和效率,提高投资有效性。因此,在关注城市发展状态的同时,还应当对政府效率进行考察。城市运行效率以及公众对城市运行效率的满意度,不但关系城市形象和城市竞争力,也关系城市的长远发展。
      依据上述分析,政府效率指标部分包含“政府行为规范化指数”、“政府行为效率指数”和“行政审批效率指数”。“政府行为规范化指数”反映政府行为的规范化程度,可以用非税收入占财政收入的比重等指标衡量。“政府行为效率指数”,可以用财政供养公职人员与常住人口之比来衡量;“行政审批效率指数”衡量政府的办事效率,可以用审批事项的数量、审批性备案事项在全部备案事项中所占比重等指标衡量。

表3 中国中小城市科学发展指数指标体系


一级指标

二级指标

经济发展

 

 

社会进步

 

环境友好

 

政府效率

经济发展速度指数
经济发展质量指数
经济发展效益指数
财政贡献指数

居民收入水平指数
居民生活质量指数
居民生活保障指数

环境质量指数
环境驱动指数

政府行为规范化指数
政府行为效率指数
行政审批效率指数

点击看:《2016年度中国中小城市综合实力百强县市(全国科学发展百强县市)》

 

      2016年,中国中小城市科学发展指数为69.6,与2015年相比提高了0.2。与2015年度相类似,对中小城市而言,本年度最为抢眼的表现仍然是社会民生方面,随着“以人民为中心”发展思想的进一步贯彻和国家一系列惠及民生的政策的落实,民生指标仍然以较快速度发展。经济发展方面,随着供给侧结构性改革的推进,中小城市经济发展质量进一步改善,但经济增速出现徘徊。环境质量有所提升,政府效率方面则仍然保持了基本稳定。
      分区域情况看,东部地区的科学发展指数仍然处于较高水平,但中部地区提高最快,东中部地区的差距进一步缩小。东部地区为76.1,提高了0.1;中部地区为69.4,提高了0.5;东北地区指数基本保持了稳定,仍然保持在65.2;西部地区提高了0.1,达到了64.3。
      在科学发展测评前100强城市中,东部地区占据了59席,中部、西部和东北分别占20、13和8席。分省份看,江苏独占鳌头,占据20席;山东紧追其后,达到17席;浙江也占到了12席,位居第三。需要说明的是,广东省作为改革开放的前沿,但是入选百强的城市相对较少,这是由于区划调整,广东实力较强的县市大多调整为市辖区,如佛山的顺德、南海等区,均在市辖区综合实力评价中排在前两位。江苏省昆山市连续12年位列中国中小城市科学发展测评第一名,湖南省长沙县、辽宁省海城市继续稳居中部地区第一名和东北地区第一名,西部地区第一名则是内蒙古的准格尔旗。

(二)节约指数(两型社会发展指数)
      节约指数,就是反映中小城市在资源节约、环境友好和生态文明等方面建设成就的指数。它包括单个城市的节约型城市指数和中小城市节约型城市建设的总体水平指数两个方面。
      建设生态文明,是党中央审时度势提出的一项重要战略任务。十八大报告认为,“建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”,要求把生态文明建设放在突出地位,“大力推进生态文明建设” (胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗--在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告.2012年11月8日),将社会主义生态文明与社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会一道,列为中国特色社会主义总布局的有机组成部分。中小城市在我国城镇体系中居于重要地位,占国土面积的绝大部分,是我国生态文明建设的主要载体,是大城市、特大城市生态环境改善的重要基础和依托,是统筹城乡生态文明建设的重要节点。加快生态文明建设,把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程,是中小城市发展的必然选择。
      “十三五”是我国全面建设小康社会的冲刺阶段,也是完成工业化和城市化快速发展阶段,我们必须把生态文明建设融入经济社会发展各方面和全过程,致力于实现可持续发展。我们必须全面提高适应气候变化能力,坚持节约资源和保护环境的基本国策,建设天蓝、地绿、水清的美丽中国。中小城市的资源消耗状况、环境保护水平和生态文明建设状况,直接关系“资源节约型、环境友好型社会”和美丽中国建设全局。
      节约型城市评价指标体系包含如下三方面指标。
      ①资源节约:由于城市之间产业(品)结构和消费结构及其对资源消耗影响的直接评价是困难的,因此,依据市(县)统计数据可获取性,使用单位GDP的能源消耗和水资源消耗、新能源占比以及资源回用状况来衡量中小城市的资源节约水平。
      ②要素产出:一定的要素投入产出水平越高,表明生产要素集约利用水平也越高。考虑到城市之间的可比性,此处主要衡量资本投入、土地投入、劳动力投入的产出水平等指标。
      ③环境友好:节约型城市应采用有利于降低废弃物排放的生产和消费方式,推进人类对自然的开发和利用控制在生态环境可自我更新的范围之内。此处采用城市环境空气质量优良率、建成区环境噪声达标区覆盖率、生活垃圾无害化处理率、水环境功能区水质达标率、集中式饮用水源水质达标率、森林覆盖率、环保投入占GDP比重等几个指标来衡量城市环境质量。

表5 中国“两型”中小城市指数指标体系


一级指标

二级指标

单位

资源节约

 

 

要素产出

 

 

环境友好

 

万元GDP耗能
新能源使用比重
万元GDP耗水量
工业“三废”综合利用率

 

GDP增长速度/新增投资额增长速度
二、三产业增加值/建成区面积
劳均GDP

森林覆盖率
城镇人均公共绿地面积
城市环境空气质量优良率
建成区环境噪声达标区覆盖率
集中式饮用水源水质达标率
水环境功能区水质达标率
生活垃圾无害化处理率
环保投入占GDP比重

 

吨标准煤
%
立方米
%

 

万元/平方公里
万元/人

%
平方米
%
%
%
%
%
%

点击看:《2016年度中国十佳“两型”中小城市》

      2016年,中国中小城市两型指数为60.1,相比2015年提升了0.4。对比2015年,资源节约水平和环境质量均有了一定程度提高。这表明,随着各地适应、把握和引领经济发展新常态的能力不断增强,以及对生态环境质量关注程度提高,两型指数呈现加速提升的态势。
      分区域来看,东部地区的两型指数已经达到64.3,对比2015年提升了0.6;中部、西部和东北地区则分别为59、57.4和55.7,对比2015年分别提高了0.4、0.2和0.1。
      2016年度,在十佳“两型”中小城市中,东部地区占据了5席,中部占3席,西部占1席,东北地区占1席。
      (三)投资潜力指数
      投资潜力指数,主要用于表征城市吸纳投资的潜力,主要是指单个城市的投资潜力指数。在中小城市发展的实践中,资金匮乏通常是最为重要的制约因素。在社会主义市场经济条件下,由于资本的本性和投资主体的多元化,资本形成和积累的关键在于营造良好的投资环境。因此,中小城市竞争的实质,不仅仅在于现实的经济实力的比拼,更在于投资潜力的较量。通过整合城市各种资源,营造良好的城市投资环境,已经成为中小城市发展过程中一个至关重要的课题。
      投资潜力评价侧重于对蕴涵在区域这一综合体中的投资环境的营造和投资机会的发掘,努力引导区域发展方向,并对投资者决策提出建议。
      投资潜力评价指标体系包含四方面指数。
      ①规模:城市能否提供充裕的经济活动空间、必要的市场及其配套条件,通常会对投资者的选择产生重要影响。较大的城市规模,往往意味着更多的投资机会,更频繁的投资活动。因此,规模应当作为衡量投资潜力的一个重要因子来看待。人口和经济总量是规模的重要指标。
      ②基础条件:城市投资机会能否转化为对投资者的现实吸引力,城市投资潜力能否转化为真正的投资价值,很大程度上取决于城市基础设施、基础条件的完善程度和发展水平。主要包括生态环境状况、劳动力素质、城乡信息化水平以及交通便捷程度等指标。
      ③创新能力:创新能力是投资潜力的重要体现。专利和商标数、上市公司数量、千人企业数、驰名商标和中国名牌数是创新能力的重要体现。
      ④政府效率:一个充满活力的城市,一定有一个阳光透明、精干高效的城市政府与之相适应。此处主要用政府行为规范化指数(非税收入占财政收入的比重)、政府行为效率指数(财政供养公职人员与常住人口之比)、行政审批效率指数(用审批事项的数量、审批性备案事项在全部备案事项中所占比重等指标)等三个指标来衡量。

表7 中国中小城市投资潜力指数指标体系


一级指标

二级指标

单位

规模

 

基础条件

 

 

创新能力

 

 

 

政府效率

 


年末总人口
城市生产总值

 

生态环境质量指数
劳动力素质指数
城乡信息化水平指数
交通便捷程度

 

万人累计发明专利授权数
万人累计注册商标数
上市公司个数
千人企业数
中国名牌和中国驰名商标数

 

政府行为规范化指数
政府行为效率指数
行政审批效率指数

 

万人
万元

 

 

 

 

个/万人
个/万人


 

 

点击看:《2016年度中国最具投资潜力中小城市百强县市》

      2016年,中国中小城市投资潜力指数为81.6,与2015年相比提高了0.6。随着国家城镇化方针的调整和优化,中小城市在支撑国家发展和推进新型城镇化方面发挥着越来越重要的作用。重大基础设施的建设,尤其是高铁网络的完善,为中小城市带来了千载难逢的发展机遇。2015年,上海常住人口首次出现了减少,成为特大城市对人口吸引力降低的重要标志。与此同时,具备较好发展基础的中小城市,成为区域发展的亮点,在经济发展、人口吸纳等方面发挥了重要作用。特色小镇建设,则为中小城市注入了新的活力。
      分区域看,东部地区投资潜力指数为83.7,与2015年相比提升0.5。中部、西部和东北的投资潜力指数,分别由81.5、75.5和78.5提升至82.2、79.1和79.0。中部地区的基础条件和政府效率继续快速改善,随着中部地区经济快速发展和跨区域流动人口返乡趋势进一步明显,中部地区的规模进一步提升,与东部地区的整体差距越来越小。在投资潜力前100个城市中,东部占42席,中部、西部和东北分别占32席、15席和11席。江苏、山东和安徽各有10个以上县市入选,其中江苏13个,山东12个,安徽10个。

      (四)市辖区综合实力和投资潜力指数
      考虑数据的可得性(数据全部采集自各省市区统计年鉴、市辖区2015年统计公报),课题组选择了经济发展和民生改善两个方面指标评价市辖区的综合实力:人均GDP、公共财政预算收入、城乡居民人均可支配收入、城乡居民最低生活保障标准(见表9);从规模效应和市场需求两个方面5个指标评价市辖区的投资潜力:地区生产总值、年末常住人口、全社会固定资产投资、社会消费品零售总额、居民人均消费支出(见表10)。课题组依据上述指标,计算了662个市辖区的综合得分,排名前100位的市辖区见表11和表12。

表9 市辖区综合实力指数指标体系


一级指标

二级指标

单位

经济发展

 

民生改善

 

人均GDP
公共财政预算收入

城乡居民人均可支配收入
城乡居民最低生活保障标准

万元
万元


表10 市辖区投资潜力指数指标体系


一级指标

二级指标

单位

规模效应

 

市场需求

 

地区生产总值
年末常住人口
全社会固定资产投资

社会消费品零售总额
居民人均消费支出

万元
万人
万元

万元

点击看:《2016年度中国中小城市综合实力百强区(全国科学发展百强区)》

点击看:《2016年度中国最具投资潜力中小城市百强区》

      (五)创新创业(双创)指数
      “双创”的本质在于,通过分享、协作方式从事创业创新。十八届五中全会提出,“激发创新创业活力,推动大众创业、万众创新,释放新需求,创造新供给,推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展,加快实现发展动力转换”。“十三五”规划进一步明确要求,“把大众创业、万众创新融入发展各领域各环节,鼓励各类主体开发新技术、新产品、新业态、新模式,打造发展新引擎”。也就是说,“双创”已经成为转换发展动力、打造发展新引擎、推进供给侧结构性改革的重要抓手。
      “双创”指数力图对创业(新)环境、创业(新)服务、创业(新)融资、创业(新)主体、创业(新)成效等进行系统评估。但是囿于数据可得性和可比性,课题组将结合创新资源和发展基础,重点评估中小城市的“双创”活力和“双创”成效。
      具体来说,“双创”指数从以下三个方面进行评价。
      ①“双创”能力:人的创造力是发展的最大本钱,中国有9亿多劳动力,每年有700多万高校毕业生,越来越多的人投身到创业创新之中,催生了新供给、释放了新需求,成为稳增长的重要力量。城市之间对人口红利的争夺,以及劳动人口的素质,是“双创”能力的最重要体现。此外,互联网基础设施完善、研发投入增加,也是提升“双创”能力的必然要求。
      ②“双创”活力:推动“双创”,就必须加强信息资源整合,鼓励发展面向大众、服务中小微企业的低成本、便利化、开放式服务平台,全面推进众创众包众扶众筹。在这一过程中,成立企业、注册商标、申请专利,乃至吸引风险投资以及各种形式的创业投资基金,正是“双创”活跃程度的明显标志。
      ③“双创”效益:“双创”要真正发挥推动发展动力转换、推进供给侧结构性改革的作用,归根结底要有成效。这种成效,既体现在电子商务发展、高技术产业发展、新产品比重上升等方面,更体现在创新型企业利税贡献的逐步上升方面。

表7 中国中小城市创新创业(双创)指数指标体系

一级指标

二级指标

单位

能力

 

 

活力

 

 

效益

 

 

常住人口增加
劳动人口平均受教育年限
城市家庭宽带接入能力
研发投入占GDP比重

新增注册企业数
新增注册商标数
新增专利授权数
吸引外来资本额

电子商务在社会消费品零售总额中的渗透率
高技术产业产值比重
新产品销售率
创新型企业利税总额



Mbps
%




万元

%
%
%
万元

点击看:《2016年度中国中小城市创新创业(双创)百强县市》

点击看:《2016年度中国中小城市创新创业(双创)百强区》

      (六)新型城镇化质量指数
      构建新型城镇化质量评价指标体系,科学评价中小城市的城镇化质量,是引导中小城市借鉴先进经验、提升城镇化质量的必然要求,也是反思和检讨城镇化相关体制机制、强化中小城市新型城镇化支撑体系的必然要求。
      课题组从新型城镇化的本质内涵和基本思路出发,依据《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的要求,结合中小城市发展实际,从城镇化水平、基本公共服务、基础设施和资源环境四个方面构建中小城市新型城镇化质量评价体系。具体指标体系如表1所示。

表1 中国中小城市新型城镇化质量指数指标体系


城镇化水平

基本公共服务

 

 

 

基础设施

 

 

 

资源环境

 

 

与二三产业比重之比

农民工子女接受义务教育比例(%)
城镇失业人员、农民工、新成长劳动力接受基本职业技能培训覆盖率(%)
城镇常住人口基本养老保险覆盖率(%)
城镇常住人口基本医疗保险覆盖率(%)
城镇常住人口保障性住房覆盖率(%)

城镇公共供水普及率(%)
城市污水处理率(%)
城市生活垃圾无害化处理率(%)
城市家庭宽带接入能力(Mbps)
城市社区综合服务设施覆盖率(%)
农村生活垃圾无害化处理率(%)
农村生活污水处理率(%)

人均城市建设用地(平方米)
城镇可再生能源消费比重(%)
城镇绿色建筑占新建建筑比重(%)
城市建成区绿地率(%)
城市空气质量优良率(%)

适中指标

正向指标

正向指标
正向指标
正向指标
正向指标

正向指标
正向指标
正向指标
正向指标
正向指标
正向指标
正向指标

逆向指标
正向指标
正向指标
正向指标
正向指标

      2016年度,中小城市的总体城镇化质量指数为44.6,相比2015年进一步提高,但短期内仍然难以与大城市、特大城市相比。在基本公共服务和基础设施两方面的各项指标,仍然远远低于大城市、特大城市。资源环境方面,空气质量明显优于大城市、特大城市,人均建设用地则远远高于大城市、特大城市,其他指标差距不明显。2016年度新型城镇化质量100强县市及新型城镇化质量100强市辖区排序如表2和表3所示。

点击看:《2016年度中国中小城市新型城镇化质量百强县市》

点击看:《2016年度中国中小城市新型城镇化质量百强区》

      (七)建制镇综合实力指数
      如前所述,考虑到发展基础较好、具备“建市”条件的镇已经具备中小城市的某些特征,本研究将这些镇单独归类,对其综合实力进行了评价。
      我们以国家统计局公布的“千强镇”、全国重点镇、各省发展态势较好的镇等为基本评价对象。考虑到建制镇数据可得性和可比性,我们选取了三个指标进行综合比较:地区生产总值、城乡居民人均可支配收入、公共财政收入。课题组依据上述三个指标,计算了建制镇的综合得分,排名前1000位的建制镇见表13。

点击看:《2016年度中国建制镇综合实力前1000强(全国科学发展千强镇)》

四、研究思路、计量方法和模型
      中小城市科学发展指数研究,必须结合县市区经济社会发展的实际情况,考虑数据的可得性,在评价体系的科学性和评价工作的可行性之间寻求均衡。
      (一)研究思路
      如上所述,本课题主要从城市科学发展水平、节约型城市建设、城市投资潜力、双创能力、新型城镇化建设等五个方面对中小城市进行评价。但是,城市节约程度的“高低”不可能从数量上直接计算,投资潜力的“大小”直观判断困难,科学发展水平的“高低”更是一个包括经济社会等各个方面的综合性概念。在评价中小城市科学发展的过程中,至少面临以下几方面的问题:一是指标体系的建立和数据获取的困难。不论是科学发展水平的衡量、投资潜力的评判,还是节约型城市的评价,都同时涉及到客观性指标和主观性指标。客观性指标面临的问题是,市(县)级统计指标体系设置滞后、连续性较差,可用指标和数据与满足理论研究需要有很大差距;主观性指标面临的问题则是调查难度大、评判标准不一、可比性差。二是不存在社会公认的“大小”“高低”的评价标准。即使在指标体系建立以后,科学发展的评价仍然是困难的。这主要是因为,人们很难就“大小”“高低”的标准达成一致。三是外生变量的影响程度难以把握。中小城市节约程度、投资潜力、科学发展水平的评价与国别潜力、实力评价的一个重大区别就在于:宏观因素对城市的影响以及城市之间、城市和区域之间的高度融合和交互影响,部分在国别评价中颇为重要的指标在城市评价中会成为外生变量(城市自身不可控因素),如体制因素、政策性因素等。
      为解决上述问题,本研究采取了以下方法。
      一是用客观指标表征和引导主观评价。本研究力图利用客观数据,通过数量化的方法得出结论。例如,投资机会多寡本身可以通过一些表征性指标表现出来,如人们一般都会同意以下一些判断:“经济发展速度越快的地区投资机会越多”“外部投资增长速度越快的地区投资机会越多”“民营经济增长越快的地区投资机会越多”等。因此,通过“经济发展速度”“实际利用外资增长速度”“民营经济增长速度”等指标表征投资机会的多寡。同样,用“单位GDP耗能”“ 单位GDP耗水”等来表征城市的资源消耗水平。
      二是在比较中得出结论。本研究所有指标都采用相对数值和平均数值进行衡量,所有结论都在对比基础上得出。“大小”“高低”主观标准虽然不易取得共识,但在同类城市的对比分析中总有“高”“矮”之分。这一方法不但解决了 “大小”“高低”标准难以主观判定问题,也将外生变量影响“熨平”了不少。
      (二)计量方法
      1.赋予权重
      考虑到指标体系涉及的具体指标较多,本研究采取德尔菲法分两层赋予权重。第一层次:依据各因子对节约型城市、投资潜力和科学发展水平的影响程度赋予权重(总和为1);第二层次:对影响因子的内部各指标按重要性程度赋予权重(每一因子内指标权重之和仍为1)。由此计算每一指标在投资潜力中的权重为:因子所占权重×指标在因子中所占权重。对于逆指标,设最低值得分为1,其他城市在该项上的得分为:1-该项指标最低值/该城市该项指标实际值。
      2.选取标准并计算单项指标得分
      本研究确定,所有单项指标均以该指标最高数值得分为“1”,其他城市依据比例得分递减。如劳均GDP,A市最高,数值为20000元,B市为18000元,则A、B两市得分分别为1和0.9。
      (三)指数和得分的具体计算
      1.中小城市科学发展指数
      单个城市的科学发展指数计算公式为:


      中小城市总体科学发展指数为:

      上式中,为中小城市总体科学发展指数(简称中小城市科学发展指数),为单个城市的科学发展指数, 分别为一级指标和二级指标的权重, 为该城市单项指标上的实际得分。


      2.节约型城市指数
      单个城市的节约型城市指数计算公式为:

      中小城市总体节约型城市指数为:

      上式中,为中小城市总体节约型城市建设指数(简称中小城市节约指数),为单个城市的节约指数,分别为一级指标和二级指标的权重, 为该城市单项指标上的实际得分。


      3.投资潜力指数
      单个城市的投资潜力指数为:

      中小城市总体投资潜力指数为:

      上式中,为单个城市的投资潜力指数,分别为一级指标和二级指标的权重, 为该城市单项指标上的实际得分。


      4.市辖区综合实力和投资潜力

      市辖区综合实力计算公式为:

      上式中,为市辖区综合实力,分别为一级指标和二级指标的权重, 为该市辖区单项指标上的实际得分。
      市辖区投资潜力的计算公式为:

      上式中,为市辖区投资潜力,分别为一级指标和二级指标的权重, 为该市辖区单项指标上的实际得分。

      5.双创指数
      单个城市的双创指数为:

      中小城市总体双创指数为:

      上式中,为中小城市总体的双创指数,为单个城市的双创指数,分别为一级指标和二级指标的权重, 为该城市单项指标上的实际得分。

      6.新型城镇化质量指数
      单个城市的新型城镇化质量指数计算公式为:


      中小城市总体的新型城镇化质量指数为:



      上式中,为中小城市总体新型城镇化质量指数(简称中小城市城镇化质量指数),为单个城市的城镇化质量指数,分别为一级指标和二级指标的权重, 为该城市单项指标上的实际得分。

      7.建制镇综合实力

      上式中,为建制镇的综合实力, 为指标权重, 为该建制镇单项指标上的实际得分。

 

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